北京“大城市病”的成因及治理

崔劍平

（北京建筑大學， 北京 102612）

北京“大城市病”的成因及治理

崔劍平

（北京建筑大學， 北京 102612）

北京作為首都以及全國最發達的大城市，人口和產業聚集，對城市的承載力造成巨大壓力，人口、資源與環境的不協調發展是北京“大城市病”的成因，因此，需要通過疏解非核心功能、調控產業、優化城市空間、加快軌道交通體系建設和推進京津冀地區協同發展來解決。

北京；大城市病；成因；治理

1 北京“大城市病”的表現

1.1 人口過度膨脹

雖然近年來北京制定并實施了嚴格的戶籍制度，對調控戶籍人口增長起到了一定的成效，但是常住外來人口增長迅猛，常住人口總量不斷攀升。1996-2016 年，全市常住人口由 1259.4 萬人增長到 2172.9萬人 , 即在 21年間人口總量增長了913.5 萬人，遠超出了《北京城市總體規劃（2004-2020）》所確定的到2020年北京人口不能超過1800萬的規劃目標。過快的人口增長稀釋了基礎設施和公共服務資源的供給增量，對于城市建設和運營造成了很大壓力。

1.2 交通擁堵持續加劇

2010 年開始，北京采取了小客車的限購措施，但對緩解交通擁堵的成效不大。2016 年機動車保有量達到 571.8 萬輛，相比 2006 年增長 284.2 萬輛，11 年間增長了 101%，車輛增速已經超出了道路面積的增速，交通壓力進一步加大。從空間特征來看，交通擁堵區域重點集中在中心城區四環路以內，特別是醫院、學校、火車站、長途汽車站以及商圈等周邊道路。從時間特征來看，居住在中心城區以外的大量人員早晚往返于工作地點和居住地，使道路擁堵呈現出早晚高峰的現象，給出行帶來極大不便。1.3環境污染日益突出

雖然近年來加大了對大氣環境的治理力度，空氣質量有所改善，但是要達到國家標準還有一定差距。近年來區域性霧霾天氣頻發，已經成為春冬季節的常態，在極端氣候條件下甚至達到重度污染的程度，嚴重影響了城市的正常生產生活，危害了居民的身心健康。2016 年空氣中除二氧化硫（SO2）年均濃度值優于國家標準外，細顆粒物（PM2.5）、二氧化氮（NO2）年均濃度值分別為 73、 48 微克/ 立方米，分別超過國家標準的 109%、20% 。

另外，水污染問題也是十分嚴重的，改善水環境質量已經到了刻不容緩的地步。從地表水污染情況來看，境內河流的污染情況重點集中于下游河道，生化需氧量(BOD)、化學需氧量 (COD)、氨氮（NH3—N）等污染物指標明顯超標。

1.4 要素資源相對短缺

北京可利用的土地資源相對稀缺，是高度城市化階段進一步實現城市增長的約束因素。北京土地面積為 1.64 萬平方公里，其中平原面積僅占 38%，可開發建設面積為 0.94 萬平方公里，占總面積的 57.3%。由于城鄉建設用地增長速度過快，已經突破了《北京市土地利用總體規劃（2006-2020 年）》中設定的 2700 平方公里的約束性指標。因此在未來建設用地將進一步緊張，土地集約利用程度會呈現出由中心向外圍梯度遞減的態勢，在土地資源總體稀缺的情況下，各類產業功能區開發模式落后，分頭出讓，各自建設，土地資源碎片化現象嚴重。

另外，北京還是典型的資源性缺水型大城市，水資源短缺是多年來城市承載力的短板。近年南水北調進京，水資源總量較前些年有了較大提高，此前年均用水缺口都在 10 億 m3以上，現在年均用水缺口為4億m3；人均水資源占有量不足300m3，遠遠低于人均 1000m3標準的國際缺水警戒線。近年來，通過超采地下水等非常規措施緩解用水缺口，實現了水資源在約束條件下的供需平衡，同時也造成了地面沉降等地質問題。從用水結構來看，城市用水量所占比重雖然明顯上升，但是緊缺與浪費并存，河湖補給不足與河道斷流等問題未能得到有效解決。

2 北京“大城市病”的成因分析

北京城市病產生的原因很多，主要有三個方面：

2.1 人口快速增長是造成北京城市病的核心原因

北京人口增長的原因很多：第一，首都行政權力中心的吸引。第二，經濟發展水平較高，對生活服務業的需求多。第三，科技、教育、文化資源豐富，吸引了許多懷抱夢想的圓夢者。第四，與周邊的發展水平差距大，產生了周邊區域人口往北京集聚的動力。

這些問題的根源歸結還是經濟問題。北京近十年新增的外來人口 80%都實現了就業，如果北京沒能提供足夠的就業崗位，這些人在北京將難以持久的生活下去。北京提出的要發展服務經濟、總部經濟、知識經濟、綠色經濟，的首都經濟戰略很正確，但是由于目前北京經濟發展方式還是比較粗放的，因此轉變發展方式的任務依然艱巨。

2.2 城市規劃不科學、不合理

改革開放后，北京進行過三次城市總體規劃的編修工作，政府和市民對“北京城市總體規劃”的每次修訂都寄予了很高的期望，但是總是難以實現。北京平原面積是東京的3倍，GDP 卻只有東京的 1/10。北京的空間結構布局不合理，城市綜合承載力太小，經濟活動主要集中在中心城區，郊區得不到足夠的發展。而中心城區功能又過多，城六區平原面積占 21.3%，經濟產出占 70%、消費占 77%、服務業占 80%。同時由于對大城市發展規律的認識不夠，因此建設的衛星城距離中心城區太近，以至于成了“睡城”。

2.3 體制機制掣肘

北京要解決大規模人口的城市運行和發展問題，就要發展經濟，發展產業。而發展經濟不可避免地帶來人口集聚，人口集聚必然會帶來城市基礎設施需求增加、公共服務需求增加、能源消耗加大，同時帶來生態環境的壓力。為了維持城市運行建設和環境治理，又需要更多的財力，需要發展更大規模的產業，這又會帶來新的、更多的人口集聚，產生惡性循環。這樣的體制不僅使北京市承受著這樣的壓力，而且已經延伸到區縣和鄉鎮。

3 北京“大城市病”的治理思路

1、明晰城市戰略定位，下決心做“減法”。解決北京功能過度集中的問題，核心是要明晰首都城市戰略定位，要堅決克服“舍不得”的思想，對不符合首都城市戰略定位要求的功能要下決心“減”，通過非核心功能的疏解，有效控制人口規模，緩解資源和環境壓力。

2、調控產業、提質發展。現在直接調控人口缺乏法律依據，也不符合公平公正自由的社會道義，通過調控產業，特別是把一些不適合首都功能定位的產業轉移出去，進而調控人口。

3、優化城市空間，重心外移。要“疏堵結合”，將中心城區設置為“限建區”，暫時擱置開發，從目前看已經不具備再開發的條件，未來在軌道交通進一步完善，城市綜合承載力提高后，再進行開發。當前，要集中建設城市“副中心”，使重心外移，打破單中心格局。

4、補短板，加快軌道交通體系建設。一是，中心城區加密，按照每 1公里能看到地鐵口的密度把地鐵路網加密；二是，要加快城際鐵路建設。國際大都市經驗表明，距離15 公里以內核心區以地鐵為主，距離15 公里到 30 公里以快速鐵路為主，距離30 公里到 70 公里以市郊鐵路為主。

5、推進京津冀協同發展。京津冀協同發展是解決北京大城市病的需要。中央把京津冀協同發展定位為國家重大發展戰略的重要原因之一就是要解決北京大城市病，要通過在京津冀大區域內引導首都城市功能的合理配置，并發揮首都的輻射帶動作用，促進京津冀區域轉型發展，解決區域發展面臨的環境困境。

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1007-6344（2017）09-0273-01