關于加強軍工核心能力建設項目管理的思考

◎中國運載火箭技術研究院 蔣潔

關于加強軍工核心能力建設項目管理的思考

◎中國運載火箭技術研究院 蔣潔

軍工核心能力是武器裝備科研生產體系的重要組成，也是建設先進國防科技工業的基礎支撐。自“十五”至“十二五”以來，為提高國防力量和軍隊裝備能力，國家對軍工核心能力建設的投入力度不斷加大，作為武器裝備科研生產的中堅力量，軍工各科研院所同步開展了大量提升軍工核心能力建設的項目。但從現實情況看，軍工核心能力建設依然存在一些管理問題，如論證質量不高、與任務需求進度不匹配、建設內容調整頻繁、招投標管理不夠規范、工程監管不完全到位等，已成為制約軍工單位建設先進軍工核心能力的瓶頸。因此，為有效滿足不斷擴大的武器裝備科研生產任務需求，提高與之相配套的軍工核心能力，亟待加強對軍工核心能力建設項目的管理。

一、軍工核心能力建設項目的特點

軍工核心能力建設項目是軍工項目的一種，是為了保障高新武器裝備研制的需要，推動國防科學技術進步、滿足國防科技工業自身發展需要，由國防科工局負責審批或審核后報國務院審批，全部或部分使用中央財政資金，最終形成固定資產的投資建設項目。與一般工程建設項目相比，此類項目具有投資主體以國家為主，資金主要來源于中央預算，投資性質非贏利性，以及技術風險高、創新性強、建設周期長、投資規模大、對國防影響深遠等顯著特點。

根據國防科技工業固定資產投資項目管理的相關規定，軍工核心能力建設項目是以高新技術武器裝備為保障重點，適當考慮主要武器裝備和非戰爭軍事行動裝備的特殊需要；是以提升軍工單位的研制開發能力、設計仿真能力、試驗驗證能力、技術創新能力、基礎保障能力等軍工核心能力為主要建設目的的建設項目。此類項目在建設過程中具有周期短、研制任務急、技術難度大的特點，通過軍工核心能力建設項目的建設，不僅要保障武器裝備型號的研制生產任務需求、縮短新技術、新型裝備和改進型裝備的研制周期，還要有效提高單位的軍工核心能力，兼顧軍工單位未來的可持續發展需求，項目的管理難度較大。同時，未來一段時間，國家鼓勵軍工單位根據自身能力提升需求，可以采用先行投入、事后補償等投資方式，但這也增加了軍工核心能力建設項目的管理難度。

二、存在的問題

近10年來，國家對軍工固定資產投資項目的管理持續加強，連續出臺了一系列政策法規制度，對軍工投資管理模式進行了調整，更加注重項目前期管理工作質量，同時加強項目實施的全過程管理，提高管理水平和效率。但由于有關部門和單位對相關政策的重視程度與學習力度不夠，導致項目管理達不到最新要求。當前，軍工固定資產投資管理的工作任務仍十分艱巨，在各階段還存在以下幾個方面問題：

1．項目建議書階段

軍工核心能力建設項目中有很大一部分項目是為了保障型號或專項工程研制任務，項目立項的目的、必要性和依據論證都較為明確，但這也導致項目單位在立項過程中的工作程序過于形式化，業務主管部門在項目前期工作中對需求掌握的不夠充分，建議書編制的質量不高，內容不夠嚴謹，沒有充分準確地分析和論證。同時，由于軍工固定資產資源信息共享程度不高，單位之間、部門之間缺乏相應的交流溝通，經常出現某單位的某種設備閑置，而另一個單位又急需這種設備而提出購置需求的現象。此外，在建議書階段還缺乏解決型號研制生產短線與單位核心技術產品長遠發展的有效統籌規劃；缺乏支撐重點專業、重點單位發展與單位能力建設全局的均衡協調，這些問題最終都可能會影響到國家軍工項目的投資效益。

2．可行性研究和初步設計階段

軍工核心能力建設項目主要用于保障新技術、新型號武器裝備的研發，如果管理人員對國家政策、專業技術知識理解不透徹，對承擔的研制任務需求不明確，調研不夠充分，就會導致項目可行性研究和初步設計階段的項目建設方案論證不足、實施性不強，進而影響項目批復后的實施。而在項目批復立項后，項目單位不能及時組織開展可研（初設）報告編制工作，造成報告報送、審批不及時，項目前期工作的滯后，進而影響型號任務總體進度要求。此外，項目單位對建議書批復的嚴肅性認識不夠，建設內容調整隨意性大，使項目建設方案在可行性研究與初步設計階段出現重大調整，進而對型號任務的完成產生影響。

3．實施階段

一般情況下，軍工核心能力建設項目對建設質量和進度都有較高要求。一方面，由于軍工核心能力建設項目中大部分的工藝設備都具有專業性強、技術復雜、集成難度大等特點，特別是一些大型非標設備，所以必須結合研制的特殊任務要求進行定制設計；另一方面，由于項目中設備安裝和使用條件的特殊性，對新建建筑工程的設計提出了較高的要求，增加了施工難度。因此，軍工核心能力建設項目實施階段的管理重點是保質保量按期完成建設內容。但項目在可研（初設）階段對建設方案，如設備選型、性能指標、土建方案、招標形式等論證工作的不到位，使得實施階段出現按批復要求無法實施或實施后達不到預期效果的情況，導致實施技術方案和招標方案需重新論證、調整，實施進度和計劃進度嚴重脫節，項目建設進度與型號任務周期不匹配。

4．驗收階段

軍工核心能力建設項目大多具有投資規模大、單項工程多、建設周期緊的特點，部分項目還形成了先交付使用后驗收移交的局面，改變了工程建設的正常程序，使得項目驗收的環節增多且驗收時間跨度大，導致各項驗收所需資料的收集、整理、存檔等準備工作不夠及時、準確、系統，驗收準備工作針對性不強。

5．后評價階段

長期以來，我國軍工固定資產投資政策主要采用圍繞型號開展建設的模式，特別是一些提升型號研制保障能力、批生產能力的建設項目，雖然可以很好地保障武器裝備科研生產任務的需求，但由于項目建成條件具有較強的使用針對性，導致部分建成的設備、設施在型號產品研制任務完成之后便被長期閑置。此外，由于軍工行業的特殊性，對軍工核心能力建設項目的投資主要來源于政府財政資金，這種方式客觀上要求必須對軍工核心能力建設項目的建設成效進行更加嚴格和全面的監管，但在現行的投資監管制度框架下，對于軍工核心能力建設項目后評價工作還缺少規范要求和合理辦法，有些甚至是流于形式，遠遠達不到總結經驗教訓、指導后續項目論證和項目建設的目的。

三、原因分析

軍工核心能力建設項目管理不同于一般的行政管理，它是一項涉及面廣、專業化要求高、政策性強的綜合業務管理。目前軍工核心能力建設存在問題的主要原因在于：

一是項目單位對國家投資政策、法律法規沒有足夠的認識和掌握。

在實際操作中，經常以型號任務需求緊迫為由，沒有對建設項目進行范圍、時間、費用、質量、人力資源、風險、采購與合同、溝通等的規范管理，而且忽視了軍工核心能力建設項目具有建設周期性、一次性、過程漸進性、不確定性等工程項目的基本屬性。同時，過于強調武器裝備型號任務背景，忽視了項目建成轉為固定資產后的總資產、計提折舊增加對單位經濟效益的負面影響和壓力。

二是對能力建設的體系化程度考慮不足。

部分軍工單位對建設先進的國防科技工業的內涵要求理解不到位，認識不夠系統、全面，對加快核心能力建設的緊迫意識、責任意識和創新意識還有所欠缺。在開展軍工核心能力建設工作中，面對多任務并舉、技術大幅跨躍、交付數量和質量保證要求不斷提高的形勢，在技術創新能力、系統抓總能力、產品供給與保證能力、試驗驗證能力等方面依然存在短板。

三是項目管理分工不明確，職責不清晰，缺乏有效的監督。

不少軍工單位在投資建設全過程管理制度精細化、規范化方面的工作開展的深度不夠。在國家出臺一系列新政策、法規后，還不能完全適應管理模式的轉變和管理要求的提升，少部分專業技術人員認為軍工核心能力建設項目的論證工作就是管理部門的事，對能力建設工作不夠重視，不具有主觀能動性，導致項目論證方案與型號任務要求存在脫節。

四、管理優化與提升措施

一是加強學習、理解國家相關政策法規和標準，做到科學規范管理。

各軍工單位能力建設隊伍和專業技術人員要不斷深入學習軍工固定資產投資項目立項、實施、財務審計、檔案驗收及竣工驗收等方面的政策法規知識，通過學習國防科技工業固定資產投資項目管理辦法、國防科技工業固定資產投資項目建議書及可行性研究報告、初步設計報告編制規定等政策法規，嚴格遵循國家政策法規要求，確保軍工核心能力建設項目實施的規范性、安全性。

二是加強頂層設計，做好軍工能力建設發展規劃。

在軍工核心能力項目論證的過程中要兼顧近期任務與長遠需求，以滿足當前型號科研生產、解決研制生產短線為出發點，著眼今后更長時期的技術與產品發展；兼顧整體和局部軍工能力建設的均衡協調，以及軍民2個領域的能力建設，在為軍品科研生產提供保障的同時，促進軍民結合產業化發展；兼顧軍工能力建設投入和效益，綜合考慮全生命周期成本，更加注重軍工核心能力建設的綜合效益。

三是正確認識軍工核心能力建設項目的難度和復雜性，做到多部門協同合作。

在項目實施過程中既要按專業組進行分工，落實責任，又要加強各專業、部門的合作與協調；同時把軍工能力建設工作列入到各部門年終考核項，增加各部門對能力建設工作的主動性和積極性；以強化分工、明確職責為目標，修訂能力建設規章制度，使能力建設項目的管理更有章可循，使能力建設項目的操作更簡易，使能力建設項目的效率更加高效。▲