陜西城鄉低保統籌發展思考

候蕊

【摘 要】 文章敘述了城鄉低保一體化對推進基本公共服務均等化實現的作用。分析了陜西省城鄉最低生活保障不均等狀況：地區間標準不一、城鄉間差距大、保障能力、配套服務能力差異較大等。提出推進城鄉低保統籌發展的具體政策建議：加大農村低保的財政傾斜力度，逐步施行城鄉統一的低保標準，推進立法進程和社會保障制度的配套銜接等。

【關鍵詞】 最低生活保障制度；低保標準；基本公共服務均等化

2002年陜西省開始最低生活保障制度試點。經過十四年的發展，各地區城鄉低保的保障標準不斷提高，受益范圍進一步擴大。但仍存在城鄉低保標準不統一、差距大，與低保配套的其他制度服務能力不足等問題。基于此，本文以基本公共服務均等化相關理論為指導，對陜西省城鄉低保制度的實施現狀進行測量和分析，進而提出陜西省統籌城鄉低保的具體建議。

一、城鄉低保一體化發展推進基本公共服務均等化的實現

基本公共服務均等化，指政府提供的，由全體公民公平享有的、大致均等的基本公共服務。“十二五”規劃將基本公共服務的范疇確定為公共教育、醫療衛生、人口計生、公共文化、勞動就業服務、社會保障、住房保障、基礎設施、環境保護等領域。其中，最低生活保障作為我國社會保障中的重要組成部分，明確包含于基本公共服務的范圍內。

城鄉居民最低生活保障制度一體化，具體是指由政府根據某地區經濟社會發展的平均水平、人均生活支出等指標，對該地區貧困人口的基本生活水平線進行測評，最終向不能滿足自身基本需求或低于該水平線下的城鄉困難家庭提供統一的救助。[1]作為基本公共服務均等化的一個組成部分，城鄉低保的統籌發展，必然會在一定程度上推動基本公共服務均等化的實現。

二、陜西省城鄉最低生活保障的均等化測量

近年來，陜西省大力推進城鄉低保制度統籌，在一定程度上緩解了城鄉低保不均等的狀況。但就全省范圍而言，城鄉低保一體化依然任重道遠。

1、低保標準存在地區間不均衡

陜西省把戶籍、家庭收入和家庭財產作為低保申請的認定條件，以此為基礎確定城鄉低保標準。由于各地市的經濟發展水平差異，低保標準也相應的存在地區差異。具體來看，2015年全省提高低保標準后，西安作為省會城市，低保標準最高。其中，市區居民的低保標準每人每月增加55元，縣區增加85元，均提高至565元/人，高于全省460元/月的平均標準。其他地市均低于全省均值。

在農村低保標準方面，2015年10月，西安市再一次提高了農村低保標準，調整后農村居民低保標準增加到3200元/年，高于全省農村地區2500元/年的平均水平。此外，楊凌示范區在2015年1月1日完成了城鄉低保標準的“并軌”計劃，并軌后的城鄉低保標準統一為450元/月，合計為5400元/年。剩余地區中，除銅川、寶雞、延安與全省標準一致外，其余地市均低于全省農村低保標準2500元/年。（如表1）

商洛市 340 2020

楊凌示范區 450 5400

全省各地市低保標準的高低，決定了困難群眾享受社會救助水平的差距。

2、低保標準存在城鄉間差異

從表2統計數據可以看出，2011至2015年，陜西省城市低保平均標準高于農村低保，近年來雖有縮小的趨勢，但差距仍在一倍以上。

3、城鄉低保保障內容存在差別

陜西省低保制度主要是根據國家政策制定的地方性制度。自2002年3月1日起，陜西省根據國務院要求，結合本省實際情況，頒布了《城市居民低保條例》。其中的第十一條規定：低保標準的制定，以維持該地區城市居民基本生活費用為衡量準繩，此處的基本生活費用既包括生活所必需的衣、食、住等相關支出，同時，還應涉及城市生活所需的水、電、燃煤（燃氣）等費用支出，以及未成年人的義務教育費，并根據當地經濟發展水平適時調整。[2] 2007年9月7日，時隔五年之后，陜西省印發《農村居民最低生活保障暫行辦法》。第六條規定：對于農村居民的低保補助，包括吃飯、穿衣、用水、用電等費用。其中不包括“未成年人義務教育”這項支出。[3]可以看出，城鄉最低生活保障的差距不僅僅體現在數值上，在保障可及性和時效性上也存在差別。

4、城鄉低保的配套服務能力不足

困難群體難以維持其基本生活的主要原因是無收入來源或來源單一，除此之外，教育支出成本大、重大疾病治療費用高等問題也是他們生活困難的重要原因。最低生活保障解決的主要還是貧困人口的生存問題，無法滿足生活所需的其他條件，例如教育、醫療、住房、就業等。陜西省勞動保障、扶貧、衛生、教育、工商、稅務等部門雖然對低保對象給予一定的政策傾斜，但依舊存在扶貧、救助盲點。

三、陜西省推進城鄉低保統籌發展的政策建議

陜西省要實現城鄉統籌跨越，就必須重點解決影響最低生活保障非均等化的體制、機制問題。

1、繼續加大農村低保的財政傾斜力度

公共財政作為最低生活保障制度的主要資金來源，財政投入的多少直接影響到低保救助的范圍和水平。而從前文分析中看出，陜西省財政對農村低保的投入整體偏低。因此，統籌城鄉最低生活保障制度，首先必須加大中央和省級財政對農村低保工作的財政投入力度，傾斜財政支持的比例，防止因基層政府財政有限而造成的制度缺失。其次，建立起最低生活保障的多元供給機制，鼓勵慈善組織、社會捐贈等方式資金籌集渠道。

2、逐步施行城鄉統一的低保標準

實現城鄉統一的低保標準，是統籌城鄉低保，實現基本公共服務均等化的必然結果。目前，楊凌示范區已經實行城鄉低保標準的并軌，西安、咸陽、延安等市也實現了市區、縣區低保標準的統一。這都給其他地市帶來了很大的政策啟示，一般來說，同類地區的生活成本基本相似，因此，可以在全省范圍內，根據各地的實際情況，分步驟、分批次的進行城鄉低保工作的統籌，逐步建立起城鄉一體的低保制度。

3、積極推進低保一體化的立法進程

隨著2014年2月《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》、2016年1月《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》兩部意見的相繼出臺，國務院率先在全國范圍內，針對養老、醫療保險進行了改革，邁出了我國社保制度發展的歷史性飛躍。最低生活保障制度作為社會保障的最后一道防線，無論從理論政策研究還是從實踐進展情況來看，都應緊跟社保改革的腳步，加快城鄉統籌步伐。因此，陜西省政府、相關科研院所應加緊關于統籌城鄉低保的理論政策研究。在中央立法和國家標準出臺前，可依據陜西實際，制定統籌城鄉低保制度的地方性政策。[4]

4、加強低保制度與其他社會保障制度的有效銜接

社會保障制度的實施與基礎教育、公共醫療、住房保障等方面有著較緊密的聯系。因此，要使低保家庭徹底脫貧，必須建立科學、合理的城鄉低保制度。同時，加強與教育、醫療救助、就業、住房保障、法律援助等其他社會救助制度的有效銜接。

【注 釋】

[1] 林建鵬，何怡.城鄉低保一體化中的福利經濟學思想[J].西南科技大學學報，2015（5）.

[2] 任宗哲、白寬犁、牛昉《陜西社會發展報告（2016）》[M].社會科學社出版，2016.

[3] 陜西省人民政府網.陜西省農村居民最低生活保障暫行辦法.http：//www.shaanxi.gov.cn/0/1/1967/2456/2459/2562/2565/155882.htm.

[4] 王爭亞，呂學靜.我國最低生活保障制度城鄉一體化研究——以基本公共服務均等化為研究視角[J].論壇，2014（8）.

【作者簡介】

候 蕊（1985-）女，吉林長春人，中共寶雞市委黨校助教，西北師范大學碩士研究生，研究方向：公共管理.