基于利益相關者需求的民族地區城鎮化中環境信息披露分析

李秀蓮

(大連民族大學 國際商學院，遼寧 大連 116650)

基于利益相關者需求的民族地區城鎮化中環境信息披露分析

李秀蓮

(大連民族大學 國際商學院，遼寧 大連 116650)

從散雜居民族地區城鎮化中的環境保護問題入手，以內蒙古散雜居民族地區城鎮化為例分析了城鎮化中的環保問題?；凇袄嫦嚓P者理論”，認為民族地區城鎮化中,任何一個企業的發展都離不開各利益相關者的參與和支持，在對不同利益相關者區分界定基礎上，通過理論分析和實地調查等方法獲取利益相關者的環境訴求，從而合理確定散雜居民族地區城鎮化建設中環境信息披露的模式和內容，從實務的角度提出完善環境信息披露的具體建議。

散雜居民族地區；城鎮化；利益相關者；環境信息

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(草案)》提出要加快新型城鎮化步伐， 2016年國務院總理李克強政府工作報告中強調要“推進新型城鎮化和農業現代化，促進城鄉區域協調發展”?！暗?020年，常住人口城鎮化率達到60 %”,同時，“要推動形成綠色生產生活方式，加快改善生態環境”[1]?？梢姡白鳛楹暧^管理主體的政府部門已顯示出對城鎮化進程中環境問題的高度關注，相應的環境保護法規不斷出臺”[2]，同時，隨著人們生活水平的提高，普通民眾開始注重生存質量，對居住環境、生活消費、出行條件等與人們生存直接相關的方方面面，開始提出環保要求，環境保護、綠色生活正在成為一種理念深入人心。

民族地區發展相對滯后已成為全面建成小康社會的短板，習近平總書記曾經強調，全面實現小康，決不能讓一個少數民族、一個地區掉隊。民族地區城鎮化的目的之一是要解決貧困人口問題，城鎮化不僅有利于加快散雜居民族地區的經濟發展，而且是少數民族群眾從偏僻閉塞、貧窮落后走向發達富裕的重要途徑，也是中國城市化發展戰略不可或缺的組成部分?！秶倚滦统擎偦瘓蟾?015》顯示，2015年中國城鎮化率達到56.1%，而民族地區城鎮化率比全國水平低近10個百分點，而且在現有城鎮化過程中超越環境資源的約束、對生態環境造成影響的現象時有發生。因此，散雜居民族地區在加快城鎮化建設進程中，必須要正確處理城鎮化建設與生態環境保護的關系。

本文將利益相關者理論與環境信息披露相結合，以環境信息的供給與需求為主線，并將之置于散雜居民族地區城鎮化的語境下，使環境信息披露變得更加生動和具體。此外，本文選擇環境信息披露這一側面對散雜居民族地區城鎮化問題進行探討，對民族地區環境問題與城鎮化問題的研究也有一定的促進作用?；谏㈦s居民族地區城鎮化的背景與城鎮化所引發的環境問題，從利益相關者對環境信息的供給與需求兩個角度出發，對如何實現環境信息的合理披露提出建議，是一種有益的嘗試。

一、散雜居民族地區城鎮化中的環境保護問題

1.民族地區城鎮化的現狀與問題

據第六次全國人口普查，中國散雜居少數民族人口2 300多萬，占全國少數民族總人數的四分之一強，分布于全國98 %以上的縣市，呈現出分布廣泛、民族成份多、交錯雜居的特點、“大雜居、小聚居”的民族分布格局更加明顯。由于歷史和自然等原因，散雜居少數民族大多數居住在偏僻山區、邊遠地區，這些地區空氣清新、自然環境優美，南方的青山綠色，北方的藍天白云，成為現代都市人夢寐以求的圣地。同時，這些地方交通不便、信息閉塞、基礎設施不健全、文化教育相對落后，這也是散雜居少數民族地區經濟社會發展不平衡、整體生產力水平低的主要原因。城鎮化是散雜居民族地區經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。城鎮化進程使少數民族鄉鎮基礎設施和生產條件得到了明顯改善，經濟取得突飛猛進的發展[3]，為民族地區社會進步和經濟發展，為少數民族人民生活條件的改善都起到了重要的促進作用。同時，伴隨著城鎮化的快速發展，也暴露出了一些問題。

(1)注重城鎮建設的整齊美觀，缺乏統籌科學的城市規劃。很多地區在城鎮化建設中，不重視基礎設施建設，注重外在形式而忽視內涵建設，一些城鎮看起來美觀漂亮，整齊劃一，有的地方甚至不惜犧牲居民的切身利益，也不顧他們的實際需要，強行拆建、重建，甚至亂拆亂建。制造民眾和企業、和政府之間的矛盾。城鎮規劃缺乏科學化和人性化，更缺乏特色。因此，散雜居民族地區城鎮化進程中，需要按照城鎮的規模以及當地不同民族的生產生活特點，探索科學規劃、統籌協調的可持續發展模式。

(2)更多地關注了人民生活條件的改善，不重視他們參與地方事務管理的權利。城鎮化是當地各民族，尤其是貧困人口數量較多、偏僻地區的少數民族脫貧的主要途徑，城鎮化給他們帶來了受教育和就業的機會，也改善了他們的生活條件，當地政府功不可沒。但是，隨著少數民族人口基本素質的提高，他們開始關注維護自身權益的方式，實現自身價值的途徑。因此，散雜居民族地區城鎮化進程中，還需要探索當地少數民族以平等的地位參與國家和地方事務管理的路徑，保障他們對各級政府的理政、執政能力和效果的知情權。

(3)過分強調經濟的發展，而忽視了對環境的保護。城鎮化也意味著工業化在地方經濟中占比的增加，也意味著旅游等服務行業的發展，有些民族地區在城鎮化建設過程中過分強調經濟的發展，忽視了對環境的保護，耕地、林木、草原、水源都有不同程度的破壞和污染，加之過度的資源開發和高強度的人類活動，又造成了散雜居民族地區生態環境的持續惡化。不僅影響了當地居民的生存質量，而且也不利于經濟資源和自然資源的合理利用，導致新城鎮建成后經濟的不可持續。因此，改變傳統的“唯經濟增長”論，在推動城鎮化進程中將經濟增長與生態環境保護相結合，在保護生態環境中推進城鎮化建設，以城鎮化建設的輻射效應帶動生態環境保護，實現城鎮化與經濟發展、環境保護的協調共進。尤其在當前中國資源環境強約束條件下，散雜居民族地區城鎮化建設不能再走先污染后治理的彎路。

2.以內蒙古散雜居民族地區城鎮化為例的環保問題

從內蒙古自治區政府獲悉，從2001年開始加快推進城鎮化戰略以來，東、中、西部地區分別建設了以呼和浩特、包頭為中心的西部城鎮群，以赤峰、通遼為中心的中部城鎮群，以呼倫貝爾、烏蘭浩特為中心的東部城鎮群，全自治區城鎮化率達51.6%，已進入城鎮化加速發展時期。在這些城鎮群中，散雜居民族鄉鎮19個，這些民族鄉是以某一個少數民族為主，同時又有多民族雜居，和諧共處。但是，這些民族鄉由于各種原因仍然存在發展滯后、城鎮的聚集力弱，尤其是環境狀況令人堪憂的現狀。在加快少數民族散雜居農牧區的全面發展的進程中，城鎮化建設與生態環境保護經常是矛盾的，環境污染問題伴隨著經濟發展表現得越來越突出，城鎮化建設中資源和環境問題日益成為制約內蒙古散雜居民族地區城鎮化發展的主要因素。

(1)生態環境保護法規執行不力。目前中國環境保護方面的法律有30多部，行政法規有90多部，各省市也都制定了地方環境保護標準，內蒙古自治區在2006年就出臺了“內蒙古自治區環境保護條例”，以及其他的環保相關規章制度。2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》進一步明確了政府對環境保護監督管理職責，完善了生態保護紅線等環境保護基本制度，加大了對環境違法行為的法律制裁，法律條文也從原來的47條增加到70條，增強了法律的可執行性和可操作性[4]。但是，在內蒙古地區城鎮化建設中，由于監管不力等多種因素的影響，違反環境保護的拆建、開發、資源浪費、草場破壞、亂挖亂采等現象，仍然隨處可見。

(2)自然資源合理利用缺乏規劃。依法推進城鎮化進程的同時，應該充分發揮地方政府的綜合管理能力，尤其是自然資源的合理綜合利用。政府需要進行事前規劃、事中控制和事后監督檢查。坐落在呼倫貝爾草原的鄂溫克族自治旗是內蒙古自治區三個少數民族自治旗之一，經過近60年的發展，經濟實力明顯增強。特別是改革開放以來，建立了以煤炭、電力、農畜產品加工業為主的工業經濟產業發展體系。旗域經濟內有若干企業是依靠當地資源入駐并發展壯大起來，也隨之形成了相應的城鎮區。但是，由于對發展煤化工產業，以及資源型產業的深度轉化與綜合利用沒有系統的規劃與方案，對資源配置沒有具體而翔實的政策支持，導致政府的管理主體嚴重削弱，對重點資源要素難以掌控，嚴重影響到旗域經濟的整體發展。

(3)居民環境保護意識有待提高。歷史悠久的內蒙古四子王旗烏蘭花鎮是四子王旗人民政府所在地，也是一個多民族聚居城鎮，是四子王旗政治、經濟、文化、交通的中心。內蒙古實施城鎮化戰略過程中，為了改善各民族貧困人口的生產生活條件，當地政府將很多散居于農牧區的農牧民統一搬遷進城，大多數農牧民適應和融入了城市，但是由于長期的生活習慣，以及對城市的不適應，對政府實施的城鎮化項目有抵觸心理，不能夠自覺遵守環境保護規范，甚至人為破壞環境設施的現象時有發生，集中移居社區巷道雜亂、垃圾成堆，這與居民的環境保護意識差直接相關。

(4)環境信息的披露亟待加強。城鎮化不僅改變了當地的產業結構，加快了經濟發展，而且改善了居民的生活條件，提高了人口素質。隨著人們從關注經濟條件改善到更關注生活環境和生存質量的需求轉變，對當地環境信息的透明度要求越來越高。例如：過去看天氣預報只關心氣溫和風霜雨雪的變化，現在更需要知道空氣質量；過去購物更多關心物資是否豐富，現在更關心是否環保、天然無污染。面對百姓的需求，政府及企業環境相關信息的披露顯得尤為迫切。

二、散雜居民族地區城鎮化中利益相關者的環境訴求

1.民族地區城鎮化中的利益相關者

所謂“利益相關者”是指與某個項目或某種活動有直接或間接利益關系的各方。民族地區城鎮化伴隨著工業化和現代化，必然會有更多的企業受政府、投資人、債權人的委托開發、利用和管理社會資源，并為其帶來經濟利益。因此，民族地區城鎮化中,任何一個企業的發展都離不開各利益相關者的參與和支持，企業的經濟活動結果，包括這些活動對環境形成的影響，政府、投資人、債權人等就是直接的利益相關者。當地居民、社會公眾和消費者不像投資者和債權人那樣直接對企業提供資金支持，也不像政府那樣直接負有監督的責任，因此，他們是城鎮化中企業活動的間接利益相關者[5]。

2.利益相關者對城鎮化環境信息的需求

經濟學中的需求“是在一定的時期，在每個價格水平下，消費者愿意并且能夠購買的商品數量”?！霸谀骋粌r格下，消費者愿意購買的某一貨物的總數量稱為需求量”[6]。在產品的不同質量和不同價格下，需求量會不同。在民族地區城鎮化建設中，利益相關者對城鎮化環境信息的需求，也就是環境信息提供者所能夠提供的信息質量和數量與信息需求者需求量的關系。需求往往表現為一種個體的不滿足, 或者未能達到或保持需求者最低的滿足目標。民族地區的城鎮化把原散雜居于農牧區的不同民族聚居于城鎮，由于生活習慣、生存環境、語言等差異化，使他們更渴望知道自己身邊發生的事情，尤其是城鎮化給他們帶來的影響，就環境管理的角度而言，就需要當地政府進行環境規制，在城鎮化的整個開發過程中，進行環境信息需求的跟蹤，目的是建立和維護當地居民應享有的環境信息知情權，確保所有的城鎮化項目是以環境保護需求為前提。同時確保所有的環境信息輸出與需求的符合性。

三、散雜居民族地區城鎮化中環境信息的披露

中華人民共和國環保部(原國家環境保護總局)2006年印發的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》就要求政府應當向公眾公開環境信息，并規定了公開信息的內容和方式，目的是實現公眾對于環境信息的知情權。2007年2月8日，原國家環?？偩滞ㄟ^了《環境信息公開辦法(試行)》，并于2008年5月1日起施行。該辦法對于推進和規范環保部門以及企業公開環境信息，維護公民、法人和其他組織獲取環境信息的權益，推動公眾參與環境保護提供了法律法規的依據。

1.民族地區城鎮化中環境信息披露存在的問題及原因

《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(國家環?？偩?，環發[2006]28號)就明確規定建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門應當“采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關環境影響評價的信息”。民族地區城鎮化建設中，城鎮化項目的建設單位及相關企業的各項經營活動都直接或間接對環境造成了影響，同時，政府主管部門在其中也具有指導和管理的責任，因此，他們是環境信息披露的主體，應該按規定披露環境會計的相關信息，以滿足其他利益相關者的信息需求，但是，由于諸多原因，民族地區城鎮化中環境信息披露仍存在許多問題。

(1)披露環境信息的主動性差。環境信息的披露主體主要是當地政府以及相關企業，在民族地區城鎮化中，環境信息的披露主體多是在國家環保部強制性的規定下，不得已而為之，因此，環境信息披露的內容非常有限，基本也是環保部強制披露的內容。究其原因，一方面是環境信息披露主體的環保意識差，認為要建設就會對環境造成不利影響，披露環境信息并不能解決問題；二是在項目實施中，建設單位從成本效益考慮，對環境治理和維護成本投入不足，自然也不愿意主動披露環境信息；三是監管不力，造成城鎮化建設中的諸多環境問題，當地政府或監管部門不主動披露相關信息。

(2)披露的環境信息質量不高。各民族地區環保部門也十分重視環境信息的公開，在其各級網站上建立了污染源環境信息公開、環境監測發布平臺等。但更多的是對采礦業等重污染行業的監控，以及利用平臺發布的各種相關規制。在各城鎮建設中，尤其是中小城鎮有關城鎮化建設中對環境影響的相關信息披露內容甚少而且相關性差，建設項目單位及企業披露的城鎮化建設中的環境信息也多側重于歷史性信息,環境信息披露的及時性差。其主要原因是環境信息披露主體的信息披露意識差，對信息披露的重要性認識不足。

(3)披露的環境信息可計量性差。信息計量是指根據一定的計量單位和計量基礎，對需要披露的信息確定其金額的過程。在城鎮化建設中，由于各種建設項目會對當地空氣、水源、噪聲等造成不同程度的影響，但是，就民族地區城鎮化而言，鮮有量化的環境信息披露，即使有相關信息披露，又多是報喜不報憂。其中的原因一是信息披露主體缺乏信息披露的具體規劃和方案；二是利益相關者對信息披露的要求不高，對信息提供方形成的壓力不大?？梢哉f，環境信息披露是披露主體對公共壓力的反應，也是其應對公共壓力的一種策略。

2.完善民族地區城鎮化中環境信息披露的建議

(1)增強城鎮化中環境信息披露主體的環境管理意識。環境管理是運用計劃、組織、協調、控制、監督等手段，為達到預期環境目標而進行的一項綜合性活動[7]。在民族地區城鎮化中，環境信息披露主體也是環境管理的責任主體，他們環境管理意識的提高，可以達到主動披露和監管的雙重目的。首先當地政府要有較強的環保意識和高度的責任心，要依據國家環保法律法規制定本地區的環保規范和制度，既要能夠從政府的角度及時披露與利益相關者有關的環境信息，又要監督企業環保法律法規的執行效果；其次，企業是城鎮化中最為活躍的主體，其各項活動必定會給當地環境造成影響，因此企業是環境管理的直接責任人，同時也有義務對外披露環境信息，這不僅是企業必須要承擔的社會責任，也是企業解除環境受托責任的一種有效方式。

(2)明確城鎮化中環境信息披露的目標。信息披露的目標是反映受托責任的履行情況和為決策者提供決策依據。城鎮化中環境信息的披露應以利益相關者為對象，滿足利益相關者的信息需求。企業受當地政府委托完成城鎮化的各項建設項目，政府作為決策者需要企業提供環境信息，同時，政府也有責任向當地居民披露環境信息。因此，城鎮化中的委托方和受托方都是環境信息的披露主體，需要從環境信息需求的角度出發,結合利益相關者的需要進行環境信息披露，增強環境信息的有用性和相關性[4]。

(3)完善城鎮化中環境信息披露的內容。城鎮化中環境信息的披露內容,最終的目的都在于滿足利益相關者的信息需求。按照《環境信息公開辦法(試行)》(國家環境保護總局令第35號，2007，以下簡稱“辦法”)所指的環境信息，包括政府環境信息和企業環境信息，并且詳細規定了環保部門應該披露的環境信息和鼓勵企業自愿公開的環境信息。在民族地區，完善城鎮化中環境信息披露的內容,要依據“辦法”規定，既能考慮到相關披露主體的責任和利益,又能界定可能來自各個方面的合理需求。政府披露的環境信息，應該主要是指環保部門在履行環境保護職責中制作或者獲取的，有關城鎮化建設中環境規制、環保規劃、突發環境事件的應急預案、排污費征收、城市環境綜合治理等信息；企業披露的環境信息，應該是指與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息，主要包括：企業環保目標及成效、資源消耗、廢物處理、廢品綜合利用、環保投資和環境技術開發等環境信息。民族地區城鎮化中，明確應當披露的環境信息內容,以實現城鎮化中環境信息披露內容的完整化和規范化。

(4)規范城鎮化中環境信息披露的方式。環境信息的需求涉及各方利益相關者,他們獲得信息的渠道可能不同，對信息的判斷也會有區別，這就要求信息披露主體通過定義信息需求者的類型,確定各種需要的必要性,優先級,確定性等屬性，從而建立或選擇信息披露的方式。城鎮化中環境信息披露的方式涉及采用何種途徑如何讓環境信息有效到達社會公眾的問題。由于環境信息披露內容的廣泛性和特殊性，環境信息需求者文化程度、社會背景、環保知識水平的不同，以及區域發展狀況之間的差異，決定了環境信息披露的方式應當針對不同情況而具有多元化的特點。

中國目前法律規定的環境信息披露方式十分有限，僅限于公告等少數幾種，縱觀世界各國環境信息披露的方法，城鎮化中環境信息披露的方式應當包括：①以發布公告或政府公報形式發布環境信息；②開設公眾閱覽室公開環境信息，提供公眾查閱、復制的條件；③通過報刊、電視、網絡方式發布環境信息；④在開發建設項目場所附近陳列環境影響說明書等信息。同時，針對民族地區各地發展狀況、風俗習慣不同的特點，也可以綜合采用廣播、散發傳單等方式，總之，目的是以可行且有效的方式使環境信息到達需求方。

(5)加強城鎮化中社會公眾對環境信息披露的監督。無論是政府還是企業的環境行為都將直接使社會公眾受害或受益，所以，只有社會公眾能真正參與到環境管理中，才能保證環境信息披露的質量和環境保護的效果。城鎮化中環境信息披露的主體主要是政府和相關企業，由于一般公眾很難獲得有效的信息，這就制約了公眾的參與，喪失了公眾監督的機會。公眾監督的缺失使得披露更加隨意，披露的范圍和質量很難保障。隨著城鎮化進程的加快，隨著社會公眾環保意識的日益增強，人們對環境信息的關注也在不斷增加，其中包括對政府為追求城鎮化建設速度及當地經濟發展而放寬對企業環境保護的監管力度，企業活動的環境方針，經營者的環境理念，制定的預期目標及作出的承諾，企業污染物排放及處理情況，企業對因環境引發的糾紛或者訴訟作出的反應，以及企業為改善周邊環境做出的努力等。當地政府應該保護并支持社會公眾對環境保護的監督，也迫使環境信息披露主體重新審視社會公眾的信息需求并披露相關環境信息。

[1] 李克強.政府工作報告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議[Z].

[2] 宋宇寧.基于核心利益相關者的企業環境信息披露內容研究[D].青島:中國海洋大學,2010:1.

[3] 黃斌,唐文井,張雪琴,等.民族地區城鎮化過程中“非直接利益沖突”預防機制探討[J].中共銅仁市委黨校學報,2012(2):46-49.

[4] 安寧市環保局.新修訂的《中華人民共和國環境保護法》2015年1月1日起施行[EB/OL].[2016-07-05]. http://www.ynan.gov.cn/Item/31942.aspx.

[5] 劉莉莉.利益相關者對環境信息披露的影響研究[D].長沙:湖南大學,2012:13-16.

[6] 羅守權,卓巖.經濟學原理[M].北京:首都經濟貿易大學出版社，2004:39.

[7] 路忻.環境管理與公眾參與[J].決策探索月刊,2013(2):59-59.

(責任編輯 董邦國)

Environmental Information Disclosure in the Urbanization Process of the Ethnic Regions Based on Stakeholder Demand

LI Xiu-lian

(International Business School, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116650, China)

This paper probes into environmental protection problems in the urbanization of the scattered minority areas, analyzes the urbanization environmental problems in Inner Mongolia. Based on the "stakeholder theory", it is held that the development of all enterprises in the urbanization of ethnic areas is inseparable from the participation and support of various stakeholders. After defining different stakeholders，it obtains the environmental demands of stakeholders through theoretical analysis and field surveys. This has reasonably determined the model and contents of urban environmental information disclosure in the construction of these areas. Moreover, it has provided recommendations for the improvement of environmental information disclosure.

interracial neighborhood area; urbanization; stakeholders; environmental information

2016-12-01；最后

2017-01-18

教育部人文社會科學規劃基金資助項目( 13YJA790056)。

李秀蓮(1957-)，女，內蒙古四子王旗人，教授，主要從事會計學、環境經濟與管理研究。

2096-1383(2017)02-0114-05

F233

A