憲法視域下的國家監察體制改革研究

馬寶飛

安徽大學法學院，合肥,230601

憲法視域下的國家監察體制改革研究

馬寶飛

安徽大學法學院，合肥,230601

我國正在進行國家監察體制改革試點工作，監察體制改革最終要以國家監察體制的法制化為其落腳點。以《監察體制改革試點決定》的出臺為切入點，分析了我國監察體制改革在憲法層面存在的憲制依據以及對行政監察法、刑事訴訟法、檢察院組織法等相關法律的修改和國家監察法的制定的國家監察體制的法制化問題。同時，為實現國家監察體制的法制化，形成以監察權推動整體的國家權力的有效運轉的新型國家權力體系，從確認全國人大常委會的授權、確定監察委員會的憲法地位、修改《憲法》以及制定《國家監察法》四個方面提出了國家監察體制的法制化建設建議。

憲法；監察體制改革；監察委員會；法制化

2016年12月25日，全國人大常委會通過“關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定”，由此監察體制改革在人大常委會的授權下正式開展，其核心是監督、制約國家權力的行使，集中力量進行反腐。國家監察體制改革涉及到國家權力的重新配置問題，不僅關系到行政法問題，更是關系到憲法問題。自《監察體制改革試點決定》出臺以來，我國理論界提出了比較多的看法和建議，主要集中在監察體制改革的目標定位、監察委員會的機構性質及修改《憲法》和相關法律等方面。馬懷德教授認為對于監察體制改革應制定《國家監察法》[1]。童之偉教授認為改革應具有一定的憲法根據，并修改《憲法》，完善相應的配套法律體系[2]。秦前紅教授則對于具體的法律修改提出建議[3]。本文在已有相關研究的基礎上，把涉及到監察體制改革的憲法問題進行梳理，包括監察體制改革在憲法上的意義、監察體制改革的憲制依據問題、監察機構的憲法定位及監察體制的法制化問題，為構建協調完備的國家監察法律體系提供理論支持，進而推進國家監察制度運行與地方結合的體系化立法。

1 監察體制改革的憲法意義

我國的監察制度最早可以追溯至周朝時期，秦漢時期較為興盛，到了隋唐時期已經發展得比較完備，并且一直存續至明清時期。由此可見，監察制度在我國有深厚的歷史淵源，無論任何時期監察權都是國家權力體系中不可或缺的重要權力。在近現代，不同國家的國家權力體系中都存在著不盡相同的、在本質上具有監察權性質的權力，只是監察權的表現形式各異。在我國，一直以來監察權都分散于各種機關、部門，而沒有獨立并集中的監察機構。可以說，監察體制改革打破了原有的監察制度困境，使監察權獨立并集中于一個機構——監察委員會，而監察委員會是處于與國家行政機關、司法機關相并行的地位。由此，我國憲法規范中的國家機構也將由原來的“一府兩院”變為“一府一委兩院”。因此，監察體制改革在憲法層面上具有重大意義。

國家監察體制改革有助于全面推進依法治國、國家治理能力現代化。依法治國首先要依憲治國，國家監察體制改革使國家權力在憲法層面得到相互制約、相互監督的制度安排，保障了國家權力的行使，能夠始終體現人民的意志。推進依法治國，不僅要求黨堅持根據憲法法律治國理政，同時還要根據黨內法規管黨治黨。監察體制改革不僅整合了反腐敗的力量，還擴大了監察的范圍，使得權力的行使始終在嚴密的監督之下，保障了權力的行使始終在法律的授權范圍之內。依法治國是國家治理現代化的重要標志。

國家監察體制改革有助于構建相互制約的國家權力體系。監察體制改革獨立出了國家監察權，打破了一直以來處于虛置狀態的行政監督的依附格局。國家監察權獨立是有效監督和制約其他國家權力的重要保障。不言而喻，對權力進行監督和制約是十分必要的，這是由權力本身的天然弱點決定的。國家權力只有在內部劃分為互不相屬的不同類型才能真正運轉起來，對于劃分后的不同類型的權力都是國家權力的一種表現形式，也共同構成國家權力的整體。不同表現形式的國家權力都在各自的領域內行使，且權力行使的邊界就是國家權力的授權范圍。若保障每種權力都在其應有的界限范圍內有效行使，就需要對權力進行監督和制約，相應的對權力進行監督和制約的最直接和有效的方式就是獨立出一種專門的監察權。這種對權力進行監督和制約的方式并不能說是最好的方式，主要是看其是否適合一國的民情和國情；西方國家大都采用“三權分立”的方式實現權力之間的相互制衡。而我國的國家監察體制改革是通過以國家監察權推動國家權力的有效運轉，進而形成適合我國國情的科學的權力結構[4]。

國家監察體制改革有助于黨政的有機統一[5]。目前，我國的反腐敗體制是紀委先對涉及權力腐敗的黨員干部進行雙規調查，然后對于涉嫌犯罪的再移送至檢察院進行偵查，檢察院也可以自行直接進行職務犯罪的偵查，由此便形成了黨內紀委和檢察院的合作反腐模式，這是一種二元反腐模式。而監察體制改革是向著一元化的方向進行的，是在黨的統一領導下合署辦公，使反腐敗的力量集中于監察委員會，進而形成國家反腐敗機構的一體化[6]。另外，監察體制改革使得黨規與國法有機統一，之前紀委的“雙規”由監察委員會的留置權取代，進而將黨的意志上升為國家意志。

2 監察體制改革的憲制依據

監察體制改革是監督體系的頂層制度設計，涉及到國家權力的重新配置，在一定程度上打破了之前的權力體系格局，監察委員會行使獨立的國家監察權。因此監察體制改革必須于法有據，需要在法治的軌道上進行。不僅如此，對于涉及到國家權力層面的重大改革，需要得到最高權力機關的授權作為改革的憲制依據[7]。

對于監察體制改革的憲制依據問題，需要明確兩個理論問題：一個是授權主體的歸屬，另一個是憲制依據的形式。首先，對監察體制改革的授權主體該為誰的問題而言，我國目前的理論界存在兩種不同的觀點，一種觀點認為授權主體應該僅為全國人民代表大會，而在全國人民代表大會授權全國人大常委會的情況下全國人大常委會才可以進一步授權，反之，全國人大常委會不能直接進行改革試點的授權。持有此種觀點的學者主要是認為監察體制改革的結果是在憲法規范之外增設了一個全新的并且具有憲法地位的國家監察機關——監察委員會，而監察委員會在地位上是處于絕對的獨立地位，并且處于與國家行政機關、司法機關相平行的超然地位，因此在根本上觸動了處于根本法地位的憲法及人民代表大會制度。對監察體制改革這樣如此重大的政治制度改革而言，只有全國人民代表會才有權力進行相應的授權，而全國人民代表大會的常設機構全國人大常委會是不具有可以授權此類改革的權力的。對于授權主體的另一種觀點認為全國人大常委會可以直接進行相應的授權，持有此種觀點的學者認為全國人大常委會的授權資格是直接援引于憲法規范本身的。實際上，在我國憲法規范中，對于授權進行監察體制改革試點的職權歸屬并沒有明確的規定，《憲法》第58條規定了全國人大和全國人大常委會都行使國家立法權，《憲法》第67條的兜底條款規定了全國人大授予的其他職權。從上述憲法規范看，全國人大常委會對于授權監察體制改革試點的行為具有一定的憲法邏輯。

對于監察體制改革試點的授權主體該為誰的問題，其實應考慮到監察體制改革本身的情況及授權主體的職權范圍這兩個方面。從監察體制改革本身來看，其改革所涉及的層面及重大意義都決定了監察體制改革需要在憲法的軌道上進行，而不能在憲法規范之外。此處的憲法規范應作廣義的理解，不僅僅是局限于憲法文本本身，還包括憲法慣例、憲法性法律等。而要使監察體制改革不游離在憲法之外，改革就需要有充足的憲制依據，而涉及到憲法層面的改革的憲制依據主要體現在授權改革的主體上，即改革的授權主體。因此，在考慮監察體制改革本身的情況下，再看授權主體的職權范圍是否與改革的程度相符合。不言而喻，對于監察體制改革而言，如果授權主體是全國人大，當然具有憲制依據，然而需要考慮的是授權主體是全國人大常委會的憲法基礎是否具有同樣的完備性。已如前述，全國人大常委會作為授權主體并不排除具有合憲性的基礎，而且《憲法》第62條第11項規定了全國人大對全國人大常委會作出的不適當決定可以改變或者撤銷。由此看出，對于全國人大常委會的授權而言，不僅有憲法規范基礎，而且還有全國人大的保障，因此，對全國人大常委會對改革試點的授權是具有憲制依據的，應當充分認可全國人大常委會授權的合憲性及權威性。

對于監察體制改革的憲制依據的形式問題，不應僅僅局限于全國人大常委會的決定，還應該進一步擴大層級。當然，全國人大常委會的決定是改革開展的前提，隨著改革的深入，改革的憲制依據的形式應當在層級上更高，更具有權威性，即需要具體的憲法規范對改革進行確認，最終形成憲法規范層面的憲制依據。

3 監察委員會的憲法定位

國家監察體制改革的結果是在國家權力體系中多了一種權力，即國家監察權，相應的在國家機構中增設了一個權力部門，即監察委員會。監察委員會的成立主要是為整合反腐敗資源力量，也可以說是“反腐敗機構”[8]。從國家監察權的權力層級來看，它具有獨立于立法權、行政權、司法權的超然地位，可以說是位高權重。不言而喻，國家監察權的本質就是監督、制約權力的行使，因此監察權對于其他權力而言就有保障其有效運作的規制作用。按照試點方案，擁有國家監察權的監察委員會具有憲法上的重要地位，主要體現在以下幾方面。

第一，從監察委員會的權力屬性看，監察委員會擁有獨立且集中的國家監察權。監察權是國家權力的重要表現形式，是監督、制約立法權、行政權、司法權的權力。雖然監察權在權力本質上是監督和制約權力的權力，但是這種監督、制約并不是單向的，而是在監督和制約權力的同時也被其他權力監督和制約。因此，在國家權力體系中形成立法權、行政權、司法權受到監察權的監督和制約，同時監察權自身也受到來自其他權力的監督和制約，進而形成在國家權力層面的權力監督和制約。而在西方國家的國家權力體系中，權力的監督和制約主要體現在三權分立上，即通過立法權、行政權和司法權的相互牽制來實現權力的有效運轉，防止權力濫用。由此想到，權力的監督、制約是否需要獨立出監察權進行專門的監督和制約，從歷史及長遠看，這種權力的分置是適合我國實際的。

第二，從監察委員會的機構性質看，監察委員會是位高權重的反腐敗機構，具有與行政機關、司法機關相平行的地位。監察委員會是直接由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉產生，對人民代表大會和上級監察委員會負責，并且接受人民代表大會的監督。監察體制改革后，政府的監察部門、預防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等部門的相關職能全都整合至監察委員會，由此可見，監察委員會是集中反腐力量的國家機關。中央明確提出了監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，合署辦公使監察的范圍和方式得到擴大和互補，有效銜接了黨的紀檢監察和監察委員會的國家監察，形成了具有中國特色的“黨—國家監察”的反腐敗制度體系。歷史的經驗表明，有權力存在的地方就有濫用權力的可能，而監察權的存在就是阻止這種權力濫用，預防權力腐敗，從而保障國家權力行使的廉潔性、有效性。

第三，從監察委員會的職能定位看，監察委員會是監督執法機關，具有監督、制約其他國家權力的職能。行政系統、檢察院系統的有關監督權力的職能轉移至監察委員會，形成獨立集中的國家監察職能，而監察委員會的監察職能具體上可以分為三個方面，即監督、調查和處置。因此，監察委員會的監察職能是全面的。對于這種全面的監察職能，在國家機關職能中亦是占有非常重要地位的。

4 監察體制改革過程中《憲法》的修改及《國家監察法》的制定

在國家機構中增設國家監察委員會是一項重大的政治體制改革，必須在法治的框架內進行。因此，有必要修改《憲法》以及《刑事訴訟法》《政府組織法》《行政監察法》《檢察官法》《檢察院組織法》等相關法律，并且制定相應的《國家監察法》。本文主要討論《憲法》修改的相關問題以及《國家監察法》的立法問題。

監察體制改革在國家權力中整合并獨立出國家監察權，在國家機構中增設了監察委員會，涉及國家權力的重新配置，因此不僅是基礎法層面的修改問題，而要上升到《憲法》層面的問題。有學者提出，只有修改《憲法》才能為改革試點成功后全面推開國家監察體制改革創制憲法根據。因此，根據改革的具體情況應適時依據修憲程序提出《憲法》修正案，進而修改《憲法》的有關規定。值得提出的是，在《憲法》中確立的監察權是不同于之前的行政監督權的，它是在行政系統之外的，具有獨立性和全面性；同時更有別于西方國家“三權分立”之下的監察專員的監察權以及臺灣地區的“五權憲法”之下的監察權[9]。而對于擁有監察權的監察委員會而言，應通過《憲法》確立其憲法地位，并與黨章中關于紀委的規定相呼應，進而推進國家監察和紀委監督的相互促進。對于《憲法》的修改，總體來說，應對《憲法》第89條關于國務院領導和管理監察工作以及第107條有關縣級以上地方各級政府管理本行政區域的監察工作的條款進行相應的修改。除此之外，在《憲法》國家機構一章中增設“監察委員會”一節，明確監察委員會與其他國家機構的關系及其產生和組成等。

監察體制改革在全面推行后應盡快制定《國家監察法》，并且明確其基本法的地位?！秶冶O察法》立法需要明確以下問題：一是國家監察立法以建立完備協調的監察體系為目的；二是國家監察委員會是國家機構之一，并與黨的紀委合署辦公；三是國家監察委員會行使國家監察權的范圍是所有行使公權力的公職人員；四是需要建立與司法機關協調銜接機制；五是為保障被監督者的權利并約束監督者，需要建立對監察委員會的監督制約機制[10]。因此，《國家監察法》應包括機關組織法、權力程序法、責任賠償法。機關組織法主要是指與監察委員會內部組成有關的法律規定事項，監察委員會劃分為國家監察委員會和地方監察委員會，并且分別由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉產生，監察委員會受雙重領導，即人民代表大會和上級監察委員會。在國家監察委員會及地方各級監察委員會內部又劃分不同的具體部門開展監察工作，即可以具體劃分為監督部門、調查部門及處置部門，監察委員會在整體上與黨的紀委合署辦公。權力程序法主要是指監察委員會對監察權行使的具體的程序性規定，監察委員會內部機構的權力分工使監督權、調查權和處置權應按照各自的權力范圍行使，特別是調查權和處置權都涉及到與檢察院等部門的協調問題，應在程序上作出具體規定。除此之外，還有與紀委合署辦公的具體細節應在程序法上也作出相應的規定。監察委員會權重位高，對它的監督制約力度須足以防止監察體制改革過猶不及[11]。關于監察權的行使程序規定是《國家監察法》中十分重要的內容，這也是對監察權自身監督的重要的監督方式，同時對人權也起著重要的保障作用。最后是責任賠償法，有權必有責，監察權的行使不是無限的，對于監察委員會及其工作人員監察不作為或者是濫用監察權等行為都要承擔相應的法律責任，并且對造成的損失承擔賠償責任。

5 結 語

長久以來，我國的行政監督在某種程度上幾乎處于被虛置的狀態，而實際上監察權的行使是權力在其應有軌道上有效運作而不可或缺的保障。監察體制改革改變了一直以來的監察權被虛置的狀態，并且使監察權獨立、集中于監察委員會之下，相應的監察委員會就處于一種獨立超然的地位。監督體系的國家頂層制度設計的監察體制改革涉及到憲法層面的重大政治制度改革，其改革的每一步都應有相應的憲制依據，在憲法的軌道上進行改革，在改革成熟時應在憲法規范層面作出相應的回應，使監察委員會的憲法地位在具體的憲法規范上得到確認。國家監察體制改革最終要落實到法律體系的建構上，即形成協調完備的國家監察法律體系，推進國家監察體制的法制化。然而，法律體系的形成不是一朝一夕就能完成的，它是復雜的系統工程，因此還需要深入研究國家監察體制的法制化問題。

[1]馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報，2016(6):15-21

[2]童之偉.將監察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學，2016(12):3-13

[3]秦前紅.監察體制改革需修憲保障[J].領導科學，2017(3):20-21

[4]李永忠.制度監督與設立監察委員會[J].中國黨政干部論壇，2017(2):21-23

[5]吳建雄，李春陽.健全國家監察組織架構研究[J].湘潭大學學報:哲學社會科學版，2017(1):37-45

[6]紀亞光.我國國家行政監察制度的歷史演進[J].中國黨政干部論壇，2017(2):24-28

[7]焦洪昌，葉遠濤.從人民代表大會制看國家監察體制改革[J].中國黨政干部論壇，2017(2):17-20

[8]何家弘.論反腐敗機構之整合[J].中國高校社會科學，2017(1):74-79

[9]倪宇浩.國外議會監察專員制度與行政監察[J].中國行政管理，2006(7):27-29

[10]江國華，彭超.國家監察立法的六個基本問題[J].江漢論壇，2017(2):118-124

[11]童之偉.對監察委員會自身的監督制約何以強化[J].法學評論，2017(1):1-8

(責任編輯：周博)

2017-04-14

馬寶飛(1991-)，女，安徽亳州人，在讀碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.10.002

D921.11

A

1673-2006(2017)10-0005-04