我國城鎮化進程中的社區管理模式研究

張天嬌

城鎮化是中國發展的重要方面，也是促進城鄉一體化發展的關鍵。農村社區建設與管理是提升城鎮化率，實現城鎮化的可行道路。本文在界定社區、社區管理兩個重要概念的基礎上，剖析中國現階段農村社區發展的現狀，闡述中國城鎮化進程中農村社區管理的難點，并且從管理模式、自主意識以及保障資源三個視角，探索了中國農村社區管理的可行建議。

城鎮化農村社區社區管理

一、引言

農村社區是基層管理的基石，新中國成立以來，出臺了諸多農村社區管理政策，且隨著經濟與民主政治的發展，農村社區管理越來越重要。新中國成立以后，為加強對基層社會的管理，中國政府前后實行了兩種基層管理體制：村民自治管理體制和農村社區管理體制，均對穩定農村社會，促進農村經濟發展起到了重要的作用。隨著經濟和政治的發展變化，政府職能也隨之發生改變，從管理型政府逐步向服務型政府轉變。這也要求基層管理體制向同樣的方向發展。農村社區管理模式因結合自主性和服務性，在新時期變得越來越重要。

二、重要概念界定

（一）社區

社區作為一個事實存在有悠久的歷史，但是對其內涵的界定卻在近代才提出。最初被社會學家關注，然后進入政治學和管理學的研究領域。因此，社區的研究視角較多，概念界定也比較繁雜，本文將介紹幾種典型的概念。

第一種是類型學的觀點，認為社區是基于血緣關系、親屬、鄰里和朋友關系的人群組合，體現社區的主要載體有家庭或家族、鄉村或村莊，是憑借和睦感情、倫理和宗教而建立起來的。

第二種是人類生態學的觀點，即在一定地域內，人口、土地等基本要素的基礎上居民之間形成一種相互依賴的關系就構成了社區。

第三種從社會體系的視角，認為社區是一代又一代創造并維持著各種各樣的社會制度與組織。

第四種是綜合性的觀點。主要是中國學者的研究視角。費孝通的觀點對本文的研究具有重要的啟發，其在《社會學概論》一書中，將社區定義為：若干社會群體（家庭、民族）或社會組織（機關、團體）聚集在一個地域里，形成一個在生活上互相關聯的大集體。因而，社區既可以是村子、城市，也可以是民族或者國家。

本文將采用中國學者對社區的理解，認為社區必須具備三大特點，組織群體、地域和關系機制。后文將重點研究社區中的關系機制，即農村社區管理的模式。

（二）社區管理

當社區出現以后，如何保持穩定的生存秩序，維護社區內群體的利益成為了必要，社區管理應運而生。國內外不同的學者從不同的角度對社區管理的概念進行闡述，以期全方位地分析社區管理是什么，以及如何將其完善。從國外社區管理的發展歷程來看，社區管理的重心在于自治性，如20世紀60年代，為了緩解工業化帶來了社會問題，英國政府發動了社區民眾廣泛參與的“社區發展工程”。20世紀后半葉，北歐國家紛紛開始地方政府職能改革，社區管理逐漸成為興盛。在西方，社區管理的范疇主要限定在社區范圍內，管理主體包括社區基層的行政組織、社區內的居民個體和其他組織；社區管理客體為社區內的一切事務；社區管理的目標是維護社區秩序，促進社區經濟發展和居民生活水平改善。

國內學者也從不同的角度對社區管理的內涵進行了界定，主要包括歷史發展的角度、管理學的角度、社區管理主體的角度等。就管理學角度而言，認為社區管理是在政府及其職能部門的幫助、指導下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區各項公共事務進行規劃、組織、指揮、控制和協調的過程。

從國內外對社區管理的界定可以看出，社區管理包括以下幾個部分的內容：管理主體、管理客體、管理目標和管理機制。本文將采用經典的管理學視角定義，即認為社區管理是在政府及其職能部門的幫助、指導下，動員和依靠社區各方面的力量，對社區各項公共事務進行規劃、組織、指揮、控制和協調的過程。

三、中國農村社區管理現狀

中國農村社區建設與管理的發展歷史源遠流長。隨著政府對基層管理重視增加，農村社區建設進入了新的發展階段。為促進農村社區管理的發展，政府制定和出臺了諸多文件，如2007年印發《全國農村社區建設實驗縣（市、區）工作實施方案》，全面啟動了農村社區建設實驗工作，首批確定了304個實驗縣市區；2008年，將農村社區發展寫入中央文件，定為2020年發展重要目標之一；2013年中央城鎮化工作會議中提出，適合中國國情的城鎮化應包括“老城區”、“新城區”和“農村新社區”三個組成部分，“新型農村社區”是實現農民就地城鎮化的基石。政策的出臺為新時期農村社區建設與管理提供了指導。下文將從農村社區建設類型、管理模式兩個方面對現狀進行介紹。

（一）中國農村社區建設類型

中國農村社區在建設過程中根據各地實情，充分發揮人民群眾的智慧，創造出多種類型的建設模式。總體而言，按照社區管理與行政村管理的地域范圍劃分，有以下三種類型：一村一社區、一村多社區、多村一社區。

1.一村一社區。顧名思義，即在一個村委會管轄范圍內建設農村社區。該類型的特點包括：將村委會和社區管理合二為一，因而組織機構相對統一和完善，對村委功能的強化和擴充，但是原有行政管理職能較為固化，影響了社區管理所需要的新職能的發揮。

2.一村多社區。如某些行政村管轄區域太大，或者地理位置特殊等，建設多個社區管理與服務中心。因此，這類社區的特點是：充分鼓勵和發揮農民的能動性和自主性，極大地促進了農村民間組織的發育和成長；缺點在于管理機構分散可能使得協調性較差，村民自治需要政府給予更多的指導和幫助。

3.多村一社區。是指幾個地域臨近的村，選擇一個村建設社區管理和服務機構。這種類型的特點在于：社區管理與服務中心一定程度上脫離行政管理職能，更方便開發和發揮基層組織的服務職能。但是由于與村委會是兩套機構，且管理范圍超出一個行政村，因此，需要村、鎮政府機構給予資金、政策等方面的指導與扶持。

（二）中國農村社區管理模式

農村社區的管理模式從不同的視角有不同的劃分，如按照管理主體可以分為行政主導型管理模式、社區合作型管理模式和自治型管理模式三種。

1.行政主導型管理模式。是指政府作為社區建設和管理的主體，一般適用于社區發展的初級階段，因自治意愿、能力、資源等不足，需要政府的扶持。但是從長遠來看，因難與行政職能區分，影響了社區管理的初衷，并非社區管理模式的發展趨勢。

2.社區合作型管理模式。即社區在政府的指導下自行組建管理機構，選擇管理人員，一般適用于已有發展基礎的社區，能夠從村民中選出合適的管理人員，能夠具備一定的能力建設管理組織，同時具備為管理機構和人員提供資金、資源的基礎。這種模式充分結合了行政管理與自治管理的優點，是過渡階段非常好的選擇。

3.社區自治型管理模式。幾乎完全由社區力量自行管理，社區所見組織享有處置內外部事務的權利，如根據國家政策管理社區內教育、醫療保健、經濟發展等事務。這是經濟社會發展到相當高階段的選擇，此時，村民具備足夠的意識、能力和資源對自身進行科學管理。

四、農村社區管理體制的缺陷

從文獻資料和調研情況而言，中國農村社區管理多數由行政部門執行，屬于弱自治模式，真正嚴格按照社區管理定義，村民共同處理內外部事務，實行民主監督的社區非常有限。這是導致社區管理沒有在村民中引發共鳴，促進參與的重要原因。造成這一現狀主要有以下三個方面：服務管理職能無法發揮、農民自治與民主意識薄弱、缺乏科學適用的社區管理體制。

（一）服務管理職能無法發揮。

由于農村社區建設是一個新興事物，且在民眾素質相對較低的農村展開，多數村為方便起見，可能仍由村委會進行管理。并且，農村社區雖然試圖進行資源整合，發揮管理與服務職能，但是在村管理中仍保留了原有村落管理的機構和體系。

（二）農民自治與民主意識薄弱。

村民一般政治民主權利意識薄弱，缺乏對社區自治管理的熱情和能力，對政府和社會的依賴性較強，習慣于傳統的集權和統一被動管理。同時，對村落而言，由于血緣關系、人情、道德、自我保護意識的存在，宗族力量和權威在社區管理中是一種較大的地方勢力。這導致了一些社區管理權力往往被宗族勢力所控制，無法發揮其作用。

（三）缺乏科學適用的社區管理體制。

由于國家對于農村社區管理尚處在探索階段，無法提供具體的指導，導致了一方面社區管理與村落行政管理高度重復，無法發揮社區管理積極作用的局面；另一方面也導致社區管理無法依據社區管理既定的目標：權利與利益共享，向前發展。這是影響中國農村社區建設和管理的根本性問題，也是最為迫切的問題。

五、城鎮化進程中農村社區管理建議

（一）探索可行的管理模式

管理模式的確定是推動農村社區科學管理的基礎。管理模式界定了社區管理機構性質、架構；從而也初步明確了資金來源渠道、民眾參與方式，社區建設的重點與目標等重要內容。

就中國國情與基層管理歷史來看，中國大部分農村社區更適合日本混合型發展模式。這種模式一方面通過建立新的管理機構的方式，將行政管理從中剝離出來，避免行政干預過多影響社區建設的目標；二是通過強勢的政府力量，指導、監督和協助社區管理按照科學的方向發展，并為初步發展階段的社區提供大量的資金，以便開展設施建設、人才引進、福利改善等關鍵性工作。

全新社區管理機構的建設可以參考沈陽模式，集中村委會、有意愿的民眾，以及區域內企業、民間組織等的力量，組建具有廣泛代表性的社區管理委員會、社區管理職能機構。委員會可由多方力量組成，用于商議社區內重大事件的決定，并監督社區智能機構執行效率，協助籌集社區建設資金。社區管理職能機構主要由有意愿和能力的村民組成，只要職責在于具體管理社區內事務，對接行政管理機構。各地也可以利用本地特定資源，發展符合本地實際的建設模式，但是社區建設根本目標在于維護服務區域內民眾利益，促進當地經濟社會可持續發展。

（二）培育民眾自主管理意識

從國內外發展模式中可以看出，在民眾自治意識較高的國家，民眾通過組織民間組織，積極自愿參與本地社區建設工作，為當地社區管理提供了巨大的幫助。而且就中國實際而言，村民自主管理意識薄弱，導致了人才苦難、資金缺乏、管理機制探索困難等多個問題。

民眾自主意識培育與社區建設是相輔相成的。一方面可以通過社區建設激發民眾參與公共事務管理的熱情，通過社區建設讓民眾充分了解自治與自治的益處；另一方面通過提升民眾自主意識，調動最廣泛的力量，極大地促進社區建設與管理工作。

民眾自主意識培育可以通過宣傳與培訓的方式進行。通過電視、廣播、宣傳單等方式讓村民逐步了解自主管理的好處和方式；在條件成熟的地區，也可以通過集中式培訓的方式，向村民介紹國家社區管理、民眾自主管理政策，逐步培育自治意識。

（三）確保社區建設的資源

資源是保障社區建設和管理的動力。從前文分析中可以看出，資金和人才是阻礙中國農村社區建設的重要因素。資金問題可以通過擴充資金渠道的方式緩解。目前主要的資金來源為：政府、籌資、貸款以及村集體資金。其中，村集體資金與政府投資為主要來源。今后，政府可以出臺相關政策，通過財稅減免、補貼等方式鼓勵金融機構、民間投資機構積極向村提供融資幫助；同時，鼓勵NGO、基金會等社會組織積極支援農村社區建設，為其籌集資金。

人才問題可以通過人才培育的方式緩解。一方面鼓勵當地的職業培訓學校、黨校等機構，為社區管理者提供專業的培訓課程，著力提升本地社區管理者的素質和能力；另一方面為通過政府補貼、政策支持等方式協助各村積極引進高端人才，為當地社區管理注入新的活力。

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注：本文屬安徽財經大學大學生創新訓練項目《城鎮化進程中農村社區管理模式研究》（項目編號：201610378175）研究成果。