新《行政訴訟法》之理念探微

劉岳

新《行政訴訟法》是作為落實黨的十八大三中、四中全會精神的重要修法活動，因其特殊的內涵和所處的特定時期而倍受矚目。2015年行政訴訟法的修訂作為20多年來首次修改，立足于將治理體系和治理能力現代化作為政治新常態的基本理念，修訂之后的新法是理念的更新和制度的大幅度重構，而不是簡單的修改，理解其內在邏輯構架，有助于推動司法改革的順利進行。

法治精神國家治理體系和治理能力司法權威司法審查

現行《行政訴訟法》修改啟用于十八屆三中全會閉幕之際、完成于十八屆四中全會進行之中，作為落實兩次全會精神的重要修法活動。《行政訴訟法》因其特殊的內涵和所處的特定時期而備受矚目。完善和發展中國特色社會主義法律體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，被確定為我國全面深化改革的總目標，新《行政訴訟法》無疑具有重要的現實意義。

一、法治精神下的國家治理現代化

當下法治成為國家治理能力建設的基本取向和原則，這是我們將《行政訴訟法》與國家治理體系和治理能力相聯系的基石。法治精神的主旨是通過法律實現公平治理，在行政法中法治精神體現的就是法律對濫用行政權的控制和約束，它不但強調政府要維護和執行法律及秩序，而且政府本身要服從法律制度，要依法行政，不能不顧及法律或重新制定適應本身利益的條規。

（一）推崇良法、否定惡法

法治乃“良法之治”。新《行政訴訟法》53條規定行政相對人認為行政行為所依據的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。這是對抽象行政行為的司法監督，盡管仍有部分的行政行為被排除在司法監督之外，然而這一條從法理上進一步確保中央政府和地方政府所適用的規則能遵循自然公正原則，嚴格依法辦事，杜絕“上有政策、下有對策”和“權大于法”的現象。鑒于我國長期依賴“行政主導型”治理模式，行政機關是否有法治信仰和做到依法行政，無疑事關實現國家治理現代化的大局。

自羅爾斯《正義論》問世后，正義標準就成了法律形式要件和實質要件的最高標準，新法從多個角度擴大了司法行政監督的范圍。首先重新定義了行政審判制度應有的監督功能，刪除了原有第一條中“維護和監督”的表述。其次增設規范性文件審查和行政協議之訴，使得更多行政活動納入到司法權的監督范圍。另一方面，新法通過制定被訴行政機關負責人應當出庭應訴的強制性規定和行政機關不履行義務的懲處措施來增強可操作性，規制行政權。但我們需要注意的是，原有行政訴訟的難以實施，表現為可操作性不強，其根本原因是行政法治環境的不成熟。這些問題需要我們在構筑現代化治理體系的過程中對既有制度的清理才能完成。

（二）限權分權、保障權利和規則至上

限權分權、保障權利和規則至上，這三者是現代法治的核心取向。十八屆四中全會決定實施依法治國戰略，“堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定”。這意味著無論是國家政權的所有者、管理者還是利益相關者參與治理國家的行為，都應納入法治化的軌道，合法理性的管理國家事務：國家公共權力的運行必須受到憲法和法律的限制和約束，規則和程序之治要代替人治。

按照這樣的思路，一方面“切實保護行政訴訟行使的理念”得以彰顯，新法第3條規定：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件……”這是對民眾訴權的強調和重申。另一方面，針對個案流程，在“起訴——受理——審理——裁判——執行”等諸多環程序上都進一步體現了科學性，注重程序規則。諸如：可口頭起訴，擴大原告資格；在受理環節施行跨行政區域管轄等等。

（三）黨對依法行政的領導

行政訴訟法內在理念的轉變與中國執政黨領導層的法治思維和日趨現代化的治國理念息息相關。政治層面的話語“將權力關進籠子里”、“讓人民感受到司法公正”等也在新法中得以體現，加強了司法權對行政權的監管，正確調處國家利益和公民利益。抽象行政行為不再是隱性審查，行政訴訟中行政機關負責人應當出庭，行政機關不履行裁判義務要受到懲處，這就要求行政機關的決定必須是依據法律作出的，行政機關領導人要有強烈的法治意識。在黨的領導下，充分發揮領導干部的帶頭作用，做學法、普法、守法、用法的模范；要大力營造法治文化、法治環境，全社會辦事依法、遇事找法、認同法律、信賴法律、遵守法律、捍衛法律。

二國家治理現代化下的司法權威

在目前改革轉型關鍵期，特殊利益集團盤根錯節，各種矛盾錯綜復雜，原本以訴訟為核心的“司法主導型”糾紛解決機制并未被廣大人民群眾普遍接受，并沒有提供社會正義、預防和解決糾紛的基本方法，有的還借“維穩”打壓群眾的基本公正訴求。“信訪潮”的涌現，群體性抗爭事件的頻發，很大程度上是因為行政訴訟是把雙刃劍：一方面通過遏制行政獨斷來提升國家治理質量和社會公平，；另一方面卻又給權力的行使帶來不便，不具備“獨斷”條件下的速度和效率。追其根源，在于司法的“體制性捆綁”。隨著司法改革的深入和行政權力的規范，從“統治”到“治理”，從“維穩”到“法治”，從“上訪”到“訴訟”這種思維模式日趨明顯。

（一）“統治”到“治理”

過去我們曾形成了“統治階級意志論”的法治建設傳統和時間路徑，乃至形成了公權優于私權、震懾優于保護、秩序優于原則的潛在邏輯。立法中的“國家主義、工具主義和法條注意”等偏好往往與社會變革需要和民眾訴求相沖突。我們應當以民眾的權利主張正義的訴求和良法善治的標準來對現有法律體系進行修訂、完善和重建。而新《行政訴訟法》很好的體現了這個思維趨勢理念。

（二）從“維穩”到“法治”

2012年以來國家在社會治理政策上逐步轉向法治，明確要求加快建設公正、高效、權威的社會正義司法制度，強調法律及法院在化解社會矛盾和沖突中的權威的地位和作用，表達了樹立司法權威的政治意愿。如《行政訴訟法》第3條規定：行政機關不得干預、阻礙人民法院法院受理行政案件等。而四中全會《決定》有關“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權”、“探索建立與行政劃分適當分離的司法管轄制度”等，將整體化概念相關的地方體系“地方體系、體制”作為影響司法獨立的因素予以排除。去行政干預和提高司法能力、效率正式成為新《行政訴訟法》的核心思維之一。

（三）“上訪”到“訴訟”

在現有體制下，如果通過行政渠道或者行政干預（領導批示）可以得到比行政訴訟更為權威的結論和更為豐厚的補償，那么權利人就情愿甚至愿意完全放棄行政訴求途徑主張權利和尋求救濟。實踐中所體現的是作為行政訴訟補充制度的信訪制度，呈現出“喧賓奪主”之勢。基于此，“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信仿依法終結制度。”《行政訴訟法》體現了這一政策的要求，根據深化改革的需要對司法獨立公正行使行政審判權做出了新表述，不再因循守舊。

三、“司法審查”制度的局限和理念更新下的制度需求

在西方國家，司法審查是指法院審查國會制定的法律是否符合憲法，以及行政機關的行為是否符合憲法及法律。在我國的司法實踐中，司法審查主要體現在《行政訴訟法》中，換而言之，司法審查主要表現為人民法院對行政機關的具體行為審查。

（一）現有“司法審查”制度的局限

其一，司法審查制度作為司法制度體系的組成部分，司法審查機制的運行與司法大環境密切關聯。司法體制改革的進程直接決定了司法審查的邊界和完善程度。在改革中，推行“去行政干預化”、“樹立司法權威”等，導向比較明確。我們要改革的方面，就是問題所在，而這些問題也是行政訴訟面臨的問題。

其二，行政訴訟法仍有較大局限。就我國憲政建設的具體情況而言，影響法治進程的主要障礙，并不是法的合憲性問題，而是大量的行政法規違反上位法并直接導致侵害公民基本權利的問題。就行政訴訟法而言，司法審查的對象范圍沒有實質性的進展，仍為第2、12條所規定的列舉式的具體行政行為。盡管有53條和64條對規范性文件的審查規定，但可發現雖非以往的隱形審查，但審查結果是向制定機關提出意見，且司法建議的內容并不具備強制執行的效力。在實踐中，相當多的司法建議發出后，行政機關沒有回復，如“石沉大海”。同時，審查結果的規定違反了訴判關系一致的理論，對原告提出的審查規范性文件的合法性訴求并未裁定。

其三，司法審查局限于向制定機關提出意見，影響其機制的有效運行。首先，司法機關只是依據行政訴訟法的內在機制一對行政權的規制才取得審查地位，并非真正的司法審查權主體，全國人大及其常委才是憲法賦予的司法審查主體。在行政訴訟中，法院向行政機關提出司法建議，與《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定不銜接，因為該法規定法院如果認為規范性文件不合法，需要向各級人大常委提出審查規范性文件的意見，而不是向行政機關提出司法建議，存在著法律不配套和對接有裂縫的問題，因此這種司法審查機制的有效運轉勢必受到挑戰。其次行政復議的影響，作為行政機關內部的監督救濟制度，其與司法審查中的問題進行解決，而不涉及行政內部懲戒及其他行為的處置，會造成制度上的斷層，影響其實際效用。

（二）現有理念下的制度需求

首先，宜推進對規范性文件可訴性進行審查。新修訂《行政訴訟法》的受案范圍仍局限在具體行政行為，對于規范性文件僅是作為附帶審查，作為一種漸進式改革方式。理由在于：附帶性審查是立基于權利救濟，并非出于政治監督的考慮。

在現有制度下筆者認為可從兩個角度進行思考：其一，由檢察院提起行政公益訴訟，對規范性文件提起起訴。四中全會《決定》指出要探索檢察院的公益訴訟模式，黨中央積極鼓勵這種實踐模式，同時，我國憲法分為四類：立法權、行政權、審判權和檢察權。檢察院真正的履行檢察權，有助于解決行政訴訟法規范性文件之訴難的問題。另一種是公眾作為行政訴訟的原告的集體性訴訟。筆者認為公眾作為訴訟主體的審理模式在中國的政治土壤中是能夠行使的，這個更多是基于政治性考慮而非法理性考慮。抽象行政行為往往具有普遍性，侵害的權益范圍是群體，那么進行集體訴訟，更多會引起官方考量政治性因素（如預防群體性事件），從而推動該類訴訟的發展。

其次，司法審查制度轉變有以下幾類：一種是是改變法院向行政機關就第53條和第64條提出司法意見的模式，改為向同級人大常委會提出審查規范性文件的建議，既符合法理，也與我國探尋的憲法監督機制相接軌。目前人大立法主導權的回歸和憲法監督機制的逐步探索，是符合發展趨勢和體制構建的，行政訴訟法中的司法審查可以承擔著司法監督權和立法監督權接軌的橋梁作用。一種是法院可以依據第53條和64條把進行規范性文件審查作為工作主體，審查深度為合法性。規范性文件是一種抽象的行政行為，基于法治理念，要符合憲法和法律。而規范性文件在執行上位法作出細化規定如果存在行政自由裁量，其范圍和實質突破了上位法，就已經構成了違法，加強對合法性的審查有利于樹立司法權威，督促政府進行依法行政。

但司法權對于抽象行政行為的監督是非常有限的，主要是由于大部分行政法被排除在司法權監督范圍之外，這也有可能成為惡法難以被規制的一個體制障礙。《行政訴訟法》理念的更新更需要制度的支撐從而做到法制在頂層設計層面的統一。如果做不到畢其功于一役，那么就要方言長遠，將行政訴訟法納入到司法審查和國家治理的視野中來的同時，循序漸進。

四、結語

概言之法治取向的國家治理體系和治理能力現代化政策，為我國《行政訴訟法》理念現代化提供了新的政治基礎。司法權威意識將推動我國行政理念的進步，司法審查的完善，賦予司法機關和行政機關新的角色和地位。我們相信，隨著國家治理體系的完善，司法將回歸理性和獨立、公正。那么在監督和制約行政權方面，《行政訴訟法》將發揮它應有的作用。

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