論建立全國人大會議統一表決制度

謝維雁，段鴻斌

(四川大學 法學院 ，成都 610207)

論建立全國人大會議統一表決制度

謝維雁，段鴻斌

(四川大學 法學院 ，成都 610207)

作為人民民主權利實現的重要途徑和最高國家權力機關議事規則的組成部分，全國人大會議表決制度經歷了初創、確立與發展成熟三個階段。但現行全國人大會議表決制度仍存在規定過于分散、制度不完整、一些規定不明確等諸多問題。通過修改全國人大議事規則，建立全國人大會議統一表決制度，已經成為推進我國民主政治與法治國家建設的關鍵環節。

全國人大；會議表決制度；統一表決制度

所謂表決，是指三人以上的群體(團體)組成人員就某待決提議(議案)，以舉手、投票等方式表達贊成、反對或棄權的意見，最終根據多數意見做出決定的活動。廣義的表決廣泛存在于人類各種活動領域。狹義的表決尤指議會和民主選舉中的表決制度。今天我們使用的“表決”一詞多指后者。表決意味著參與表決的主體地位平等并能夠獨立表達自己的意志，而這正是民主政治最本質的基礎。表決在本質上是一套高效的程序機制，通過“多數決”原則，它在無法通過勸說(表決前的辯論其實質就是一種勸說)達成一致意見時采用的“過濾”裝置，通過這個裝置“過濾”掉少數意見并形成多數意見。這一方面實現了表決的意見聚合功能，另一方面也實現了表決的合法化功能，后者是少數意見服從多數意見的基礎。韋伯曾說：“只要‘表決’作為創立或改變制度的手段是合法的，那么往往是少數人的意志得到形式上的多數，而多數人服從，即多數化。”[1]145在表決中，一致贊成或一致反對的情況都非常罕見。通常情形是，贊成與反對(有時還有棄權)的票數達到一定比例，而法律明確規定達到某一比例表決產生某種法律效果。如多數國家的法律均規定普通法律案在議會獲得半數以上多數即通過，而憲法修正案需三分之二或四分之三多數通過。即便議案未獲通過，但其得票率仍反映了民意的認同度，這會成為政府或政黨未來政策制定甚至行動的重要依據。同時，表決不是一次性的，而是定期進行的。持不同意見或相反意見的人，在未來仍然有機會將他們的意見再次付諸表決，而無須通過暴力或革命的方式來解決分歧，這是他們不贊同多數意見卻又能接受并服從多數意見的根本原因。通過表決解決意見分歧并形成多數意見，是人類社會邁向民主的關鍵步驟。可見，表決是民主政治的“命門”，沒有表決制度就沒有民主。

表決制度是現代民主制度的基石。設計一套科學、合理、高效的表決制度，是國外議會制度的核心。在我國，對全國人大會議表決制度的研究始于20世紀90年代，但到目前為止，成果主要集中于操作層面如表決的具體程序、表決的具體方式等方面的零散研究，尚未有對完整意義上的表決制度應包含的內容及如何建立統一表決制度等進行深入的研究。鑒于全國人大會議表決制度發展至今的基本脈絡及存在的主要問題，本文嘗試提出建立全國人大會議統一表決制度的主張。

一 一個初步分析框架：現代表決制度的構成要素

要研究如何完善表決制度或者是如何建立一個完整意義上的表決制度，我們需要對表決制度進行分析，以便能夠弄清楚表決制度到底包含哪些具體內容，這將為我們對我國人大現行表決制度的分析及我們最終提交的對策建議設定一個框架。本文隨后的討論將限定在這個框架之內。

表決制度指圍繞表決所形成的一系列規則。表決一般都是在會議中進行的，因此表決制度也可稱為會議表決制度。表決制度被廣泛運用于國際組織、國家議會的議事決策和立法活動中。表決制度一般集中規定在議會的議事規則中，表決制度的核心內容往往也規定在憲法中。民主政治比較穩定的國家的議會，一般都有一整套成熟、穩定的表決制度。我國全國人大的表決制度以憲法中的表決條款為基礎，規定于人大議事規則及相關法律中。

通過觀察各國表決制度的實踐，我們認為，表決制度大體上應包括以下幾個方面相互聯系的內容。

(1)表決主體制度。表決涉及到三個方面的主體。一是組織表決活動的主體。如議會組織議會會議中的表決，美國總統選舉機構組織美國總統的選舉，我國全國人大和全國人大常委會各自組織自己會議的表決。二是表決活動的主持者。如我國全國人大的表決由全國人大會議主席團主持，全國人大常委會會議表決由全國人大常委會委員長主持等。三是有權參與表決投票的人員范圍。對于全國人大會議上的表決而言，全國人大所有代表均有權參加投票表決；而對于全國人大常委會會議上的表決而言，所有全國人大常委會委員均有權參與投票表決。沒有會議組織者、會議主持者，普通參與投票表決的人員無法自行進行投票表決。完整的表決主體制度還應該包括對表決主體參與表決和行使表決權的法律保障制度。1992年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二十九條規定：“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”

(2)多數決原則與表決基準制度。多數表決原則即依多數意見作出決定，這是表決的前提。美國著名學者科恩將民主中的多數決原則稱為“多數裁定規則”。他認為，“在所有決議規則中，多數裁定規則是最普遍和最重要的”[2]，但他擔憂到底“一個機構中占多大比例始可稱多數”[3]68？這就涉及到表決基準。所謂表決基準就是表決獲得通過所需要的最低贊成票數。它涉及兩個方面的限度。一是參與表決的主體范圍的限度(基數)。實踐中存在兩種情況，一種情況是規定會議有效的最低人數要求，另外一種情況是規定表決通過所需贊成票必須達到所有議員或代表——無論其是否參加了會議——的某一比例數。如我國1982年憲法第六十四條規定，憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過，法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。一般來說，這種情況意味著，表決事項更加重要。二是表決獲得通過所需贊成票的最低限度(比例)。通常要求的比例如過半數即1/2以上、三分之二以上多數即2/3以上、四分之三以上多數即3/4以上、五分之三以上多數即3/5以上等。一般來說，越是重要的事項，獲得通過所要求的贊成票比例越高。在某些特殊場合，如美國刑事審判中，陪審團參與訴訟審判的基本規則，是必須由12名陪審團成員達成一致意見才能形成刑事被告有罪或無罪的決定。這仍是一種表決，只是其表決基準為百分之百，此處的“多數”即全部。

(3)表決方式制度。表決的具體方式，主要包括舉手、投票等，但并不限于舉手、投票。實際上，實踐中存在的表決方式多種多樣。如法國國家議會中采用起立或穩坐的進行方式①，在美、德等國的國會中經常采用的表決方式被稱為分門表決②，在英國及新加坡等國還有以議員說“贊成”或“反對”的聲音大小來進行表決的方式[4]，也有國家采用點名的方式來進行表決的③，等等。表決方式的選擇，受政治制度、文化傳統及政治習慣等影響較大，但其制度化、規范化是現代民主的基本要求。

(4)表決事項分類制度。表決事項分類制度，也可稱為表決事項的類型化處理。根據表決事項的性質及其對國家、對社會、對公民權利等重要程度的不同,設計不同類型的表決程序、表決基準等，是各國的通行做法。如憲法修改在一國具有特別的重要性，其修改議案提起程序、表決基準跟普通法律案表決就存在較大差異。從國外看，議會表決一般針對憲法修正案、法律案、選舉案及其他事項等不同類型設計了不同的表決程序。

(5)表決程序制度。表決事項類型化處理的目的在于，根據不同類型的表決事項設計不同類型的表決程序。表決事項越重要，其程序應當越完善，執行也越嚴格。相反，如果表決事項并不那么重要，其表決程序可相對簡單化，表決的具體程序在執行時具有一定的靈活性，這樣可以提高會議效率。如議案在表決時未獲通過，則應規定內容相同或相似的議案必須經過一段時間之后才能再次付諸表決，而且還應對可再次付諸表決的次數作出嚴格限制。

(6)表決法律效力制度。表決的法律效力，包括三個方面的內容。一是表決行為本身的法律效力。這是指表決行為實際上是指會議本身是否合法有效。表決結果有效的前提是表決組織即會議本身的合法有效。一些國家設立憲法法院制度或其他違憲審查制度來對議會的選舉、舉行會議的合法性等進行審查。二是表決的議案未獲通過的法律效力。該議案不得付諸實施，內容相同或相似的議案在一定期限內不得再次付諸表決，這類議案付諸再次表決的次數受到限制。三是表決的議案獲得通過后的法律效力。議案一旦獲得通過，就具有法律效力，必須獲得普遍的遵守和服從；否則，就要承擔法律后果。但也不是說表決通過的議案絕對不能質疑。在議案獲得表決通過的情況下，如果要對其中的某些內容質疑，必須嚴格依照法律規定進行。一些國家規定了違憲審查制度，對議會通過的法律是否合憲進行審查并做出裁決就屬于這種制度。

二 全國人大會議表決制度的發展歷程

(一)初創時期：建國初至一屆全國人大一次會議召開前

《共同綱領》規定，在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權(第十三條)。中國人民政治協商會議據此于1949年制定的《中國人民政治協商會議組織法》規定：“中國人民政治協商會議，須有參加代表過半數的出席，始得開會；須有出席代表過半數的同意，始得通過決議。”(第八條)中央人民委員會于1953年通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》規定：“各級人民代表大會代表候選人獲得出席選民或代表半數以上選票時，始得當選。如候選人所獲選票不足半數時，應另行選舉。”(第五十九條)“鄉、鎮、市轄區和不設區的市人民代表大會代表和鄉、鎮出席縣人民代表大會代表的選舉，采用以舉手代投票方法，亦得采用無記名投票方法。縣以上各級人民代表大會之選舉，采用無記名投票方法。”(第五十五條)

嚴格地講，這一時期還不能算是全國人大會議表決制度，而只能是全國政協會議表決制度。此時關于會議表決制度的規定雖然較為籠統、粗疏，但大體上仍可看作是建立了以后全國人大會議表決制度的基本框架。(1)規定了政治協商會議舉行會議需要代表參加會議的法定最低人數，即“須有參加代表過半數的出席，始得開會”。(2)規定了表決基準，即“須有出席代表過半數的同意，始得通過決議”；在代表的選舉表決中，“代表候選人獲得出席選民或代表半數以上選票時，始得當選”。(3)規定了表決(主要是代表選舉表決)未獲通過(候選人所獲選票不足半數)時的處理，即“另行選舉”。(4)對“縣以上”人大代表和“鄉、鎮、市轄區和不設區的市”人大代表的選舉表決方式作了區別規定。前者只能采用一種表決方式，即“無記名投票”；而后者可以在“無記名投票”和“舉手”(代投票)兩種表決方式中任選其一。之所以作出區別規定，應是基于人大會議級別越高，其表決應越嚴肅、越規范的考慮。跟“無記名投票”相比，“舉手”這種表決方式就顯得不是很嚴肅、規范，因此只能存在于級別相對較低的人大會議中，以代替嚴肅、規范的“無記名投票”。

無疑，這一時期的全國人大(政治協商會議)表決制度，為后來全國人大會議表決制度的全面建立奠定了重要基礎。但這一時期的表決制度需要進一步完善，因為它還沒有對需要議決的事項進行嚴格的分類，并根據不同類型的事項設置不同的表決程序；對表決方式雖然規定了“無記名投票”和“舉手”兩種，但只是針對代表的選舉表決，對其他表決事項應采用何種表決方式未作規定。

(二)確立時期：一屆全國人大至五屆全國人大五次會議前

全國人大會議表決制度確立于1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議。此次會議通過的《憲法》和《全國人民代表大會組織法》，規定了會議表決制度。1954年《憲法》規定：“憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二的多數通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。”(第二十九條)1954年9月20日通過的《全國人民代表大會組織法》規定：“全國人民代表大會會議對于憲法的修改案、法律案和其他議案的通過，依照中華人民共和國憲法第二十九條的規定。”(第十二條)“全國人民代表大會會議進行選舉和通過議案，采用無記名投票方式或者舉手表決方式。”(第十三條)④

1979年五屆全國人大二次會議通過的《選舉法》再次對表決制度作出規定：“全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律采用無記名投票的方法。”(第三十三條)“各級人民代表大會的代表候選人，獲得選區全體選民或者選舉單位的代表過半數的選票時，始得當選。”(第三十八條)

這一時期表決制度的特點包括下述幾個方面。第一，實行分類表決。一類是憲法修改草案表決，一類為法律案和其他議案表決，并采取了不同的表決辦法。第二，提高表決基準。這一時期的各種表決事項均要求獲得“全體代表”的過半數或三分之二多數始得通過。這跟由中國人民政治協商會議通過前述幾部法律時采用的“出席代表過半數同意”的表決基準有較大差別。第三，規定具體表決方式，即無記名投票或者舉手表決。第四，制定多個“選舉投票辦法”。截至1980年9月五屆全國人大三次會議，全國人大共通過了5個“選舉投票辦法”。其中，一屆、三屆、四屆全國人大各制定一個投票表決辦法，五屆全國人大制定了兩個投票表決辦法(分別由一次會議和三次會議制定)。這5個表決辦法的通過程序及具體內容之間的差異較大。一屆全國人大一次會議的投票辦法是直接公布施行的，五屆全國人大三次會議的選舉、表決和通過議案辦法經全體會議表決通過，其他3個投票表決辦法均由各次會議的主席團會議通過。在具體內容上，一屆全國人大的表決辦法較簡單，對表決規則和投票箱數等都未作規定。從三屆全國人大開始，表決辦法開始細化，規定除表決各種議案外，還表決任命國家領導人(國務院總理、副總理)，只能表決同意或者不同意，不能提名他人。

(三)發展與成熟時期：五屆全國人大五次會議至今

1982年12月，五屆全國人大五次會議修改了《全國人民代表大會組織法》，全國人大會議表決制度有了發展。(1)規定了決定表決方式的主體。“全國人民代表大會進行選舉和通過議案，由主席團決定采用無記名投票方式或舉手表決方式或者其他方式。”(第十八條)這一規定實際確立了多種表決方式。(2)對全國人大與全國人大常委會的表決程序分開規定。“全國人大會議對于憲法的修正案、法律案和其他議案的通過，依照憲法有關規定。”(第十二條)“全國人大常委會審議的法律案和其他議案，由常委會以全體組成人員的過半數通過。”(第三十一條)

1989年4月制定的《全國人民代表大會議事規則》，使全國人大會議表決制度獲得進一步完善。該議事規則對表決基準(全體代表的過半數通過，憲法修改表決須全體代表的三分之二通過)、表決方式(無記名投票、舉手表決或其他方式)作出了明確規定。此外，該議事規則對全國人大會議表決制度的完善還體現在下述幾個方面。(1)規定了舉行全國人大會議對參會代表的最低法定人數。“全國人民代表大會會議有三分之二以上的代表出席，始得舉行。”(第四條)這里的代表是指全體代表，而不是出席會議的代表。(2)規定了全國人大主席團、代表團的表決基準。“主席團的決定，由主席團全體成員的過半數通過。”(第九條)“以代表團名義提出的議案、質詢案、罷免案，由代表團全體代表的過半數通過。”(第十二條)(3)對表決事項進行了類型化處理，針對不同類型的事項采取了不同的表決方式。“選舉或者決定任命案，采用無記名投票方式”。(第三十六條)“憲法的修改，則采用投票方式表決。”(第五十三條)針對不同類型表決事項確定不同的表決方式，使表決更富有靈活性，也更合理，更容易獲得人們的遵守和服從。(4)還規定由全體大會通過表決辦法。“全國人民代表大會會議選舉和決定任命的具體辦法，由大會全體會議通過。”(第三十七條)

1992年，七屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，明確規定了全國人大代表享有的具體表決權利及其法律保障，使全國人大會議表決制度更趨完善。一方面，代表法賦予代表表決權。“全國人民代表大會代表參加決定國務院組成人員和中央軍事委員會副主席、委員的人選。全國人民代表大會和省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表參加表決通過本級人民代表大會各專門委員會組成人員的人選。”(第十二條)還對表決權的具體內容進行了明確：“代表參加本級人民代表大會表決，可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權。”(第十七條)這意味著，代表行使的表決權實際上包含投贊成票、投反對票和投棄權票三項具體權利。另一方面，代表法還規定對代表表決權的法律保護。“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”(第二十九條)這條規定既是對代表在人大會議上表決權的保護，更是對代表的人身保護。這一規定意義重大。表決必須以代表意志的自主性為基礎，這一規定實際上是代表在人大會議上的言論免責和表決免責，是免掉了代表的后顧之憂，是對代表意志表達自由的保護。代表能夠按照自己的意志獨立作出判斷，是民主政治的精髓所在。

綜觀全國人大會議表決制度的發展歷程，我們認為，現行全國人大會議表決制度存在以下幾個方面的特點。

第一，全國人大會議表決制度的發展過程總體上呈“兩次集中、一段空缺、發展緩慢”的特點。表決制度的立法，主要集中在1954年憲法頒布前后和1982年憲法修改前后這兩個時期。“文革”期間，受當時政治運動的影響，全國人大有近10年未召開會議，全國人大會議表決制度自然也就無從執行。在實行人民代表大會制度60多年中，全國人大會議表決制度的發展相對緩慢，沒有跟上表決實踐的發展要求。

第二，表決制度的立法較為分散。憲法、全國人大組織法、選舉法、代表法、全國人大議事規則均有關于全國人大會議表決制度的相關規定，內容分散，部分條款內容重復。

第三，表決程序的規定過于簡略。相關法律規定了表決的原則、基準、方式等，但會議表決中的具體程序規定比較簡略，以致每次人代會都需要制定新的表決辦法來對該次會議上的表決程序作出規定。

第四，表決原則和表決基準的規定比較穩定。1954年憲法規定，憲法的修改以全國人大全體代表的三分之二通過；法律和其他議案，以全體代表的過半數通過。1982年憲法對此沒有作出修改。全國人大組織法、全國人大議事規則等法律均遵循憲法的這一規定。

第五，全國人大主席團對表決程序有較大的決定權。主席團決定或制定的表決辦法，以憲法和相關法律規定為依據，根據每次會議的實際情況，決定具體表決程序。

三 現行全國人大會議表決制度存在的主要問題

(一)沒有關于表決制度的統一立法

1.對表決制度的規定仍很不完整

全國人大會議表決制度在《憲法》、《全國人大組織法》、《全國人大代表和地方各級人大代表選舉法》、《全國人大和地方各級人大代表法》、《全國人大議事規則》等法律中均有規定，由于各自的立法目的和立法背景不同，表決制度作為附帶性條款，內容比較零散。《憲法》只規定了憲法、法律和其他議案的表決原則、表決基準，以及代表行使表決權不受法律追究。作為議會議事規則的必要組成部分，全國人大會議表決制度本應在其議事規則中予以全面規定，但在“發言和表決”一章中，只有三條與表決制度有關，其中第四十九條、第五十四條是對憲法表決條款的重復性規定，五十二條第三款“表決結果由會議主持人當場宣布”和五十三條第二款“憲法的修改采用投票方式表決”是兩項強制性規定。

2.某些內容在不同法律中重復規定

憲法中所規定的表決基準、表決免責被重復規定在其他法律中。如對代表的表決免責規定，全國人大組織法、選舉法、代表法、全國人大議事規則都是完全照搬。從立法技術講，表決制度重在要件完善和程序設計的科學，同一制定機關在不同法律文本中的重復規定無實際意義。

3.每次人代會都制定“表決辦法”但只適用一次

在全國人大會議實踐中，如無決定任命表決，表決辦法由各次人大主席團決定，并經大會主席團第一次會議通過；如果有決定任命議程，則任命表決辦法與選舉辦法由大會第一次全體會議通過。舉行每屆人代會第一次會議，涉及議案表決和決定任命兩項議程，通常制定三項表決辦法，即議案表決辦法(大會主席團通過)、選舉和決定任命的辦法(第一次全體會議通過)、人大各專門委員會組成人員人選的表決辦法(第一次全體會議通過)。除憲法修正案表決和香港、澳門基本法表決單獨制定表決辦法外，涉及議案和任命決定的表決辦法內容基本相同。每次人代會都通過表決辦法以規定此次會議中表決的具體程序，每個表決辦法都只使用一次而不再重復使用，也就是說，表決辦法只是臨時性的，其規定不具有普適性效力。而且，每個表決辦法在制定的時候，并不受之前表決辦法的約束，其內容可以隨意變化。可見，每次人代會都制定只使用一次的表決辦法，嚴重損害了全國人大會議表決制度的穩定性和權威性。“評價一個社會的民主時，不僅要問實行什么規則，而且要問在何處實行，是否始終一致”[2]68。穩定、統一的表決制度是民主制度正常運行的基本條件。并且，表決辦法不宜由主席團決定。按照全國人大議事規則規定，包括憲法修正案和其他事項的表決辦法都由主席團決定。表決是人大代表依法行使選舉權、監督權的主要途徑，主席團只是會議的臨時機構，由其決定具體表決辦法，不能彰顯憲法法律的權威性。

(二)不同法律中相關內容規定不一致甚至沖突

1.表決方式的規定不一致

《全國人民代表大會組織法》第十八條規定，全國人大進行選舉和通過議案可以采用的表決方式有三種，即無記名投票、舉手表決和其他方式。《全國人民代表大會議事規則》第三十六條第一款規定，全國人民代表大會會議選舉或者決定任命，只能采用無記名投票方式。顯然，全國人大議事規則對選舉或者決定任命的表決方式是縮限性規定。

2.對誰有權決定表決方式的規定存在沖突

《全國人民代表大會組織法》第十八條規定，具體表決方式由全國人大主席團決定。而《全國人民代表大會議事規則》第三十七條卻規定，“全國人民代表大會會議選舉和決定任命的具體辦法，由大會全體會議通過。”實際作法是，如果大會有選舉和決定任命議程，包括表決議案在內的表決方式由全體大會通過；如果大會沒有選舉和決定任命議程，議案的表決方式由主席團決定。

3.對交付表決前議案的撤回程序規定不一致

《全國人民代表大會組織法》第十一條規定，議案交付表決前，提案人要求撤回的，對該議案的審議即行終止。《全國人民代表大會議事規則》第二十七條規定，議案交付表決前，提案人要求撤回的，經主席團同意即行終止。《立法法》對法律案的撤回程序規定更為嚴格：“列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。”(第二十二條)對交付表決前的提案的撤回，是否須經主席團同意，三部法律的規定不一致。對已交付大會待表決但未正式開始表決的議案及尚未宣布表決結果的議案，能否被撤回，也未作明確規定。

4.應采用無記名投票方式卻采用電子表決方式

自采用表決器進行表決以來，對不同職位人選的表決規定過不同的表決方式。歷次全國人大會議采用表決器表決的決定任命有：七屆人大三次會議決定中央軍事委員會人選(除中央軍委主席)、七屆人大四次會議決定國務院副總理和國務委員、八屆人大三次會議決定國務院副總理。全國人大各專門委員會主任、副主任、委員的任命表決，采用無記名，按電子表決器的方式⑤。這符合《全國人大組織法》的規定，但卻不符合《全國人大議事規則》的新規定，即“選舉和決定任命采用無記名投票方式”。

(三)個別條款內容不明確

表決是能夠產生特定法律后果的議事制度，立法條款要求具體、明確。但是，有的表決條款內容不明確，影響表決方式的采用。典型的例子是對憲法修改的表決方式的規定。《全國人大議事規則》規定，“憲法的修改，采用投票方式表決。”(第五十三條第二款)“投票表決”不一定是無記名投票表決，也包括記名投票表決。雖然現行憲法的4次修改，均采用無記名投票方式，但依據該條規定，也可以采用記名投票方式。憲法修改的表決方式極其重要，不能采用授權性立法。有的條款規定不明確，影響表決統計結果。比如，在人大主席團決定的議案表決辦法中，一般規定：“未按表決器的不計入表決票數。”這到底指不計入哪種表決票數？贊成票、反對票、棄權票都屬“表決票數”。雖然全國人大表決全部適用絕對多數原則，本質上與表決結果相關的只有贊成票數，但是其他表決票數卻仍然是代表意見的直接體現。有的規定因存在自由裁量空間，可能使表決結果失真。如秘密寫票處的規定與實際使用。《選舉法》(第三十九條)和《全國人大議事規則》(第三十六條)均規定，大會全體會議進行選舉或者決定任命時，會場設秘密寫票處。實際表決中，并不強制要求代表到秘密寫票處投票，而是由大會主席團執行主席在表決前的會議現場宣布：“會場后區設有秘密寫票處，代表可以在自己的座席上寫票，也可以到秘密寫票處寫票。”現場去秘密寫票處寫票的代表，會有一定的心理負擔。筆者經查證全國人大網文字直播的表決事項所耗費的時間發現，在選舉和決定任命表決中，很少有代表到秘密寫票處寫票⑥。

(四)一些應有的具體制度尚未納入立法

目前，還有一些表決條款應納入立法卻未納入，影響了全國人大會議表決制度的完整性，也在一定程度上降低了表決的法律實效。

1.沒有完整規定表決的法律效力

對某議案的表決，其結果存在“通過”和“未通過”兩種可能。除《立法法》規定了未通過表決的法律案的處理程序外⑦，現行法律并沒有規定選舉和決定任命表決以及其他議案表決未通過的結果與處理程序。迄今為止，全國人大會議表決中尚未出現過未獲通過的情形，但這并不意味著以后永遠都不會出現⑧。

2.沒有明確規定罷免和辭職的表決方式

《全國人大組織法》(第十五條)和《全國人大議事規則》(第三十九條)分別規定了對國家機關領導人員的罷免案，后者還規定了罷免程序，但沒有規定罷免案的表決方式；罷免全國人大代表的表決方式，《全國人大組織法》沒有規定，《選舉法》所規定的“罷免代表采用無記名的表決方式”(第四十九條)也不具體。

全國人大選舉的國家領導人員，在全國人民代表大會會議期間提出辭職，《全國人大議事規則》只規定了“由主席團將其辭職請求交各代表團審議后，提請大會全體會議決定”(第三十八條)，沒有規定表決方式。《選舉法》規定的全國人大常委會委員辭職程序中也無明確的表決方式。實踐中，全國人大常委向全國人大常委會提出的辭職請求，被接收后，在全國人大會議上經各代表團審議后予以確認，在全體大會上表決所采用的方式是無記名電子表決器。各級人大代表的辭職，地方人大常委會采用的表決方式也不盡相同[5]。

3.無全國人大臨時會議和秘密會議的表決辦法

現行《憲法》規定，全國人大常委會認為必要，或者五分之一以上全國人大代表提議，可以臨時召集全國人民代表大會(第六十一條)。《全國人大議事規則》規定，全國人民代表大會在必要的時候，可以舉行秘密會議(第十九條)。但是，“全國人大常委會”(僅適用秘密會議)和“五分之一以上全國人大代表”作為會議召開的提議者，“認為必要”與“提議”的表決程序，現行表決制度沒有明確規定。秘密會議要求表決的過程、表決結果、表決的法律效力不能公開，否則不能稱為“秘密會議”，也無需全國人大議事規則專門規定。但全國人大現行表決制度中沒有規定表決不能公開；已經形成的慣例是，會議表決過程及表決結果均向社會公開。法律沒有規定臨時會議和秘密會議的表決制度或相應的授權程序，今后在這兩個會議中將無法進行表決；即使參照現有表決程序進行表決，其合法性也應受到質疑。

4.未對監票人產生的程序及其工作職責作規定

《全國人大議事規則》未對監票人、總監票人的產生和工作程序作出規定。《選舉法》對此雖然有規定但很簡單：“投票結束后，由選民或者代表推選的監票、計票人員和選舉委員會或者人民代表大會主席團的人員將投票人數和票數加以核對，作出記錄，并由監票人簽字。”(第四十二條)全國人大表決實踐中，監票人、總監票人產生的程序是，監票人由各代表團推選1名，2名總監票人由主席團在監票人中指定，經大會表決通過。他們根據選舉和表決的需要，承擔相關監督工作。筆者認為，監票人、總監票人是會議表決的監督者，其人數設定、推選過程、工作職責等應通過立法統一規定。對監票人、總監票人在監督表決中的玩忽職守、弄虛作假等行為應有懲處機制，這樣才能促使其依法履職。此外，在無記名電子表決中，沒有設監票人和總監票人，而是由工作人員直接宣讀表決結果，這也不盡合理。因為電子表決系統也存在被人為操縱、非法干擾的可能，應當設置專人在運用電子表決系統進行表決過程中對電子表決系統進行全程監督。

5.表決順序及表決用語尚未統一規范

在全國人大的表決實踐中，基本形成了相對穩定的具體表決程序。從公開資料看，每次大會主席團執行主席能夠按照慣例主持會議，至今還沒有影響表決順利進行的情況發生。同時，歷次全國人大會議的文字直播顯示，主持人、監票人及工作人員的表決用語基本固定。但是，在現有的全國人大現行表決制度中，還沒有全面規定會議中表決的各環節和前后步驟，表決用語也沒有統一進行規范。因此，有學者呼吁：“做人大人，說人大話，首先從規范表決用語做起”[6]。

四 建立全國人大統一會議表決制度的初步構想

表決制度是現代民主制度的核心。表決制度是否完善、表決制度的功能能否有效發揮，將直接影響到一個國家民主政治與法治建設的進程。因此，建立或健全代議機關的表決制度，具有極為重要的實踐意義。根據上文的分析，我們認為，全國人大會議表決制度存在的根本問題，就是迄今為止尚未形成穩定、統一的表決制度。全國人大組織法、選舉法、代表法中的表決條款分散，逐一修改成本較高。因此，我們建議，在現行全國人大會議表決制度基礎上，合理借鑒外國議會議事規則，吸收全國人大表決實踐中積累起來的成功經驗，對《全國人大議事規則》中關于表決制度的條款作全面修改，以此建立全國人大統一會議表決制度。

(一)建立全國人大統一會議表決制度的基本目標

建立全國人大統一會議表決制度的基本目標有三個方面。(1)建立統一、完整的全國人大會議表決制度，并逐漸樹立起全國人大會議表決制度的權威性。建立起來的全國人大會議表決制度將具有穩定性，其具體規則與程序具有規范性，將在以后的全國人大會議中一直重復適用，從此以后全國人大無需每次會議都制定臨時性的表決辦法。(2)充分促進全國人大會議表決制度的功能發揮。通過全國人大會議表決制度的實際運行，積極推進我國民主政治與法治國家的建設。(3)通過發揮全國人大會議表決制度對地方各級人大的示范作用，積極推動地方各級人大在未來一段時間也逐漸建立起統一的表決制度。

(二)建立全國人大統一會議表決制度的基本原則

建立全國人大統一會議表決制度應堅持兩項基本原則。(1)民主原則。如前述，表決制度是現代民主政治的核心。建立全國人大統一會議表決制度，須緊緊圍繞如何才能更充分體現民意、實現民主來進行。各種具體制度及程序的設計，都要考慮怎樣才能更加有利于促進代表意志自主性的表達和更加有利于對代表表決權行使的保護。(2)法治原則。我們提出建立全國人大統一會議表決制度，是要通過立法來予以實現，是要把全國人大會議表決制度的完整內容通過法律作出全面、系統、明確的規定，也就是說要把這種表決制度完全變成一種法律制度。具體說來，就是要通過前述全面修改全國人大議事規則關于表決制度的條款來予以實現。

(三)建立全國人大統一會議表決制度的若干具體建議

1.明確規定表決原則和表決基準

憲法所規定的全國人大表決所適用的多數表決原則和表決基準，是全國人大表決制度的核心，在全國人大職權不變和代表構成相對穩定的情況下，目前不宜改變。有學者認為，全國人大今后可以采用絕對多數和相對多數相結合的表決原則[7]。筆者認為，在沒有對憲法所規定的表決原則和表決基準作出修改前，全國人大的任何表決都不能適用相對多數原則。

2.針對不同表決事項確定不同的表決方式

不同的表決事項采用不同的表決方式，即憲法修改、決定任命、罷免、辭職和重大決定事項的表決，采用無記名投票方式，以最大程度保障表決者意志的自主性；法律案、決議案、質詢案表決可采用無記名電子表決器方式，以提高議事效率。目前，全國人大各專門委員會組成人員的表決采用無記名按表決器方式，但并沒有法律依據，需要在表決制度中予以規定。應逐步棄用舉手表決。在中國傳統人情社會和特定政治環境下，舉手表決難免讓部分代表產生顧慮，不利于保障他們充分履行職責。

3.明確表決未獲通過的法律效力

任免決定表決未通過時即告無效，被提名者不能再次獲得表決機會。法律草案表決未通過時，所付表決的內容無法律效力；提案人認為必須制定法律的，可以按照《立法法》規定的程序重新提出。“一府兩院”的工作報告決議草案未通過時，相關負責人應承擔相應責任。

4.對無效表決的處置

除表決器故障以外其他原因(如代表過失損毀選票、忘記按表決器、個別表決器發生故障等)導致無法表決或錯誤表決時，代表可當即口頭請求重新進行表決，是否準許則由大會主持人決定。主持人應及時明確作出答復，如決定不再進行表決，應說明理由。對因“收回票多于發出的表決票”的無效表決，主席團應立即宣布休會和推遲至下一次全體會議上重新表決；同時宣布及時查明原因，在下一次大會上向全體代表報告。

5.對表決異議的處理

代表如果認為秘密寫票和電子技術設備、監票、記票等存在違法違規情形，有權向大會主席團提出書面異議。大會主席團應及時調查核實情況，將調查結果反饋給代表，并由主持人在全體會議上予以公布；代表對調查結果有異議時，可向主席團申請復議一次。

6.規定提案人撤回表決議案的程序

議案交付表決前，提案人要求撤回的，應經大會主席團同意后撤回，法律案撤回適用《立法法》規定的程序。在會議的表決議程開始后，未實際交付表決的議案，提案人不能申請撤回。大會主席團決定撤回議案的，應向大會公開說明撤回理由。

7.建立遲到代表的表決規則

表決開始后，代表延遲到會的，工作人員應向大會主持人報告，主持人向大會重新報告出席會議人數。遲到的代表可以繼續參加未付表決事項，但無權表決已付表決的事項。代表遲到的情況，在十一屆全國人大五次會議上出現過，也是按上述程序處理的。

8.根據表決事項確定表決順序

按照全國人大歷次會議中已形成的表決慣例，在一次全體會議中，表決事項的順序為：(1)表決選舉和任命決定；(2)表決政府工作報告草案及決議案草案、國民經濟和社會發展計劃決議及執行草案、中央和地方預算及執行草案；(3)表決法律案草案；(4)表決全國人大常委會、最高人民法院和最高人民檢察院工作報告草案；(5)表決決定草案。如有多個表決事項需在不同會議上交付表決，由主席團決定表決的先后次序。

9.規范表決用語

在全國人大會議表決實踐中，已基本形成了相對固定的用語。從歷次大會的文字直播中可以看出，大會主持人的表決用語相對統一。但仍須通過立法明確規定不同表決事項的表決用語，以減少大會主持人、監票人、總監票人以及工作人員口頭表達的隨意性。當然，實際使用的表決用語也不可能完全與條款規定相一致。

10.明確表決的完成時限

可參考國外議事規則中規定的表決完成時間，規定完成一項表決所需要的大致時間，由大會主持人嚴格執行。這可以提高會議的議事效率，還可以防止延緩表決或無故推遲表決。

11.規定監票人、總監票人的產生程序及其職責

根據全國人大表決實踐中已經形成的監票人、總監票人的產生程序，可以規定，每次大會的監票人數及名額分配經主席團確定后，由各代表團選舉產生。總監票人數由主席團決定。監票人、總監票人名單經全體大會采用無記名按電子表決器方式整體表決。監票人和總監票人的具體工作事項也需明確作出規定。對弄虛作假等行為，要規定包括追究其破壞選舉罪、罷免其代表資格等不同類型的法律責任，且所涉及的表決結果無效，由主席團決定重新交付全體大會表決。

12.規定臨時會議和秘密會議的表決制度

對適用于全國人大召集的臨時會議和舉行的秘密會議的表決規則及具體程序，建議采取授權方式，規定分別由臨時會議的召集人和大會主席團決定。但在授權規定中須明確，臨時會議的召集人和大會主席團關于表決規則及具體程序的決定，不能違反憲法及相關法律的規定。

注釋：

①如法國參議院議事規則第五十三條規定：在進行普通公開選舉或在參議院主席臺上進行公開選舉時，參議員以舉手、就座和起立方式表達。參見：尹中卿等譯《六國議會議事規則》，中國民主法制出版社2005年版，第200頁。

②所謂分門表決，是指“聯邦議院工作人員分別站在兩扇大門旁，一門為贊成者設立，另一門為反對者設立，議員分別通過這兩扇大門，工作人員對通過者的數量而非人名進行登記，以決定兩方人數的多少”(參見：甘超英《德國議會》，華夏出版社2002年版，第242頁)。英國議會中的分門表決制度，見：尹中卿等譯《六國議會議事規則》中“英國平民院議事規則”第十章、“英國貴族院議事規則”第九章。

③如《美國眾議院議事規則》第一百三十五條規定：眾議長可以指示秘書長用點名的方式進行記名投票或形成有效的法定人數的程序。見：尹中卿等譯《六國議會議事規則》第321頁。

④來源：新華網：http://news.xinhuanet.com/house/tj/2014-03-12/c_119734758.htm.最后訪問時間：2016年8月25日。

⑤對全國人大各專委會人選的表決辦法，是主席團單獨制定、全體大會單獨表決通過的，并且同時規定：“表決系統在使用中發生故障，采用舉手表決方式。”

⑥代表從座位到會議后場的秘密寫票處寫表決票，來回要花費一定時間。實際上，筆者通過查閱中國人大網上文字直播發現，根據大會議程安排慣例，每次全體會議的表決和選舉票最多4張，需一次性填寫，代表寫票時間一般在3分鐘左右。十二屆全國人大一次會議第六次全體會議表決國務院組成人員及各部部長、各委員會主任、央行行長、審計長人選(1張選票)時，全體代表的寫票時間不到1分鐘。參見：中國人大網文字直播，http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb28/node_5826.htm.最后訪問時間：2016年7月15日。

⑦《立法法》(2015年修改后)第五十六條規定：“交付全國人民代表大會及其常務委員會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認為必須制定該法律，可以按照法律規定的程序重新提出，由主席團、委員長會議決定是否列入會議議程；其中，未獲得全國人民代表大會通過的法律案，應當提請全國人民代表大會審議決定。”

⑧在地方已經出現過兩例人民法院工作報告未獲人大通過的情形。2001年8月4日，沈陽市第十二屆人大四次會議投票表決沈陽市中院的工作報告時，參加表決的代表474人，只有218人投了贊成票，支持率不足一半而使報告未獲通過。2007年1月26日，湖南省衡陽市第十二屆人大五次會議投票表決衡陽市中院的工作報告時，也因贊成票不足一半而未通過該院工作報告。由于對表決未獲通過時如何處理沒有規定，這兩例中的人大對法院工作報告表決未獲通過給予了不同的處理。沈陽市人大主席團決定由市人大常委會繼續審議，并將審議結果向沈陽市人大第二年的會議報告。而衡陽市人大未做任何處理決定。(參見：shower《法院工作報告未獲通過后該怎么辦》，“好律師網”，http://www.haolawyer.com/bbs/View_1629.html.最后訪問時間：2015年7月28日。

[1]〔德〕馬克斯·韋伯.韋伯文集[M].韓水法等譯.北京：中國廣播電視出版社,2000.

[2]〔美〕科恩.論民主[M].聶崇信,朱秀賢譯.北京：商務印書館,1988.

[3]甘超英.德國議會[M].北京：華夏出版社，2002.

[4]王瑞賀.新加坡國會[M].北京：華夏出版社,2002.

[5]吳理信.代表接受辭職該用何種表決方式[J].浙江人大,2014,(11).

[6]許士光.人大選舉表決用語應當規范[J].人大研究,2007,(3).

[7]陳寒楓.關于完善人大及其常委會表決制度[J].人大研究,2008,(5).

[責任編輯：蘇雪梅]

On Building a Unified Voting System of the National People’s Congress

XIE Wei-yan,DUAN Hong-bin

(School of Law,Sichuan University,Chengdu,Sichuan 610207,China)

As an important channel for realization of the democratic rights of people and a part of the rules of procedure of the highest organ of state power,the voting system of the NPC(National people’s congress)has been through formulation,implementation,and maturation.However,problems such as loose rules,incompleteness of the system and ambiguity in rules are found in the current voting system of the NPC.Modifying the rules of procedure of the NPC and building a unified national voting system of the NPC have become a key link for promoting our socialist democracy and building a country under the rule of law.

NPC;the conference voting system;unified voting system

2016-09-22

謝維雁(1968—)，男，重慶忠縣人，法學博士，四川大學法學院教授、博士生導師；

段鴻斌(1978—)，男，甘肅鎮原人，四川大學法學院憲法與行政法學專業博士研究生。

DF211

A

1000-5315(2017)01-0020-10