論重大決策終身責任追究制度

●朱桉成/文

論重大決策終身責任追究制度

●朱桉成*/文

在中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，正式將“決策嚴重失誤”或久拖造成“造成重大損失、惡劣影響”的行政領導列入追究法律責任的對象。在這樣的背景下，通過歸納總結各省已出臺的重大決策類型，分析各地重大行政決策的異同點，對目前我國各地重大行政決策已有規定中出現的內容不清晰，程序相互沖突或有瑕疵等問題，做出一定的分析，提出國家建立重大行政決策的統一制定和量化標準的主張。

重大決策 終身責任追究制度 行政決策 責任主體

一、引言

中共中央第十八屆四中全會作出的 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）中提出的“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，正式將“決策嚴重失誤”或久拖造成“造成重大損失、惡劣影響”的行政領導列入追究法律責任的對象。而中華人民共和國作為中國特色社會主義制度下的國家，采用一黨執政多黨參政的體制，所制定的決策具有長遠一貫性，且影響巨大，同時一方面重大行政決策與領導人的政績密切相關，另一方面決策失誤的責任追究制度虛化無力，造成的損失巨大，僅僅據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國政府投資決策失誤率在30%左右，由此造成的經濟損失大約在4000億至5000億元，所以建立對制定重大決策造成嚴重損失的行政領導進行追究不僅有可行性而且很有必要，而重大決策范圍界定是保證終身責任追究制度貫徹落實的基本前提。在這樣的背景下，探討如何定義“重大決策”的概念及其范圍，思考什么樣的決策能夠被稱為重大決策，就成為了一項有深刻現實意義的事情。

二、重大決策的概念

根據《決定》的原文來看，由于“重大決策”的追究對象是“行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員”，所以可以首先將“重大行政決策”作為重大決策的典型代表進行研究。有研究者認為“行政決策作為一種重要的行政活動，是指具有法定行政權的國家行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為”，［1］而重大行政決策則是“行政決策可以分為一般行政決策和重大行政決策，對于重大行政決策的‘重大’的理解是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，或涉及決策相對人較多，成本或金額較大，對公共利益或公民權利義務影響較深刻的應屬于重大行政決策”。［2］在各地根據各地情況所制定的各類行政程序所規定的“重大行政決策”或者重大決策目錄中，則概念往往開頭都是“決策機關依據法定職權決定對本行政區域內經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的下列事項”［3］或者“縣級以上人民政府作出的涉及本地區經濟社會發展全局、社會涉及面廣、專業性強、與人民群眾利益密切相關的下列行政決策事項”。［4］筆者大致總結了一下當前部分省市出臺的相關規定，可分為以下幾類：

由此表可得出，除了兜底性的“其他重大行政決策事項”外，各地制定的相似的“重大行政決策”一般都包括了“國民經濟和社會發展規劃、年度計劃的編制和變更，各類總體規劃、重要的區域規劃和專項規劃的編制和變更”、“財政預決算的編制和調整，重大財政資金的安排”“國企改革、國有資產處置等事項的確定和調整”、“資源開發利用、環境保護、勞動就業、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫療衛生、食品藥品、工程建設、安全生產、交通、城市管理等方面的重大措施”等部分，而一些省市往往會出臺自己獨特的重大行政決策類型，比如安徽將“機構編制和領導職數管理”、“政府債務舉借”作為重大行政決策，重慶將“基層民主政治建設的重大措施”列位重大行政決策，甚至“需要報告國務院或者提請省委、省人民代表大會及其常務委員會審議的重大事項”也稱為黑龍江省人民政府的重大決策。

同時，各省之間對于重大行政決策的制訂審議程序也不相同，江蘇省、汕頭市要求“重大行政決策的具體事項和量化標準，由縣級以上地方人民政府在前款規定的范圍內確定，并向社會公布”，上海則是“決策機關可以根據本條第一款規定，結合本地實際，確定重大行政決策事項目錄、具體標準，向社會公布，并根據實際情況進行動態調整”，增加了“進行動態調整”的要求，而浙江省則是“具體決策事項，由決策機關根據前款規定并結合決策中的相關因素確定；決策機關根據實際需要，可以制訂決策事項目錄，向社會公布”，增加了一個“根據實際需要可以制訂”的靈活設定，而重慶市的重大行政決策的具體事項及量化標準則不向社會公布，只是“政府重大決策的具體范圍和量化標準，由市、區縣（自治縣、市）人民政府的辦公廳（室）根據本級政府的管理權限，結合本地實際情況擬訂，報本級政府全體會議或者常務會議審議通過后執行”。

三、重大決策概念存在的問題

總結了部分省市出臺的相關規定中的重大行政決策后，這些看似覆蓋面廣，考慮周到，結合了地方實際情況，考慮了各地區的發展特點，但是仔細分析這些列舉出的所謂重大行政決策內涵卻有相當的不足成分,試總結列舉如下：

其一，內涵規定覆蓋面廣，但具體定義不清晰，所列舉的重大決策事項之間甚至相互重復，類似基層民主政治建設的重大措施、重大戰略、重大事項、重大決策等等詞匯，根本就沒有對什么事項可以稱之為“重大”而列出一個標準。像廣西壯族自治區的相關規定中竟然將“為民辦實事的重大事項”都列入到“重大行政決策”范疇中，這個“為民辦實事的重大事項”范疇未免過于廣泛，［5］根據我國人民民主專政的社會主義國家性質，我國政府就是為人民服務的政府，每件事都是以為人民服務為最終目的，那么這個“為民辦實事”如何定義范疇？不屬于這個范疇的決策又是什么性質？這樣定義難免讓人無比費解。更何況廣西的相關規定中還將“制定資源開發、環境保護、生態建設、防災減災、勞動就業、社會保障、計劃生育、安全生產、食品安全、教育衛生、住房建設、交通管理、國有企業改制等涉及群眾切身利益的重大政策”作為重大行政決策，那覆蓋了這么“涉及群眾切身利益”的重大政策，和“為民辦實事的重大事項”應是有高度重合性的，至少使人難以區分兩者之間的明確界限。這樣重復且含糊不清的規定很容易造成一系列負面影響。

其二，部分省市之間規定的重大行政決策事項相互沖突。例如重慶市規定，人事任免、行政問責和重大突發事件的處理，不適用重大行政決策的相關規定，上海市則是，突發事件應對、立法、城鄉規劃、土地利用總體規劃、土地和房屋的征收與補償、政府定價、地方標準制定等相關法律、法規另有決策程序規定的事項，其決策活動適用相關法律、法規的規定。而黑龍江省則將“應當由省政府提出決策意見的重大突發事件和重要緊急情況”列入重大行政決策內容中，也有不少省份將政府定價作為了重大行政決策。汕頭市的重大行政決策中沒有包括產業發展重大戰略，而湖北、山東、江蘇、湖南、浙江、廣州、安徽、廣西、寧夏等省市則將其包括在內，那么廣州和汕頭兩個市之間共同進行的產業發展重大戰略，就出現在廣州屬于重大行政決策，而在汕頭就不屬于的尷尬情況。又比如黑龍江省的規定中“勞動就業、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫療衛生、食品藥品、工程建設、安全生產、交通、城市管理等方面的重大措施”都沒有被包括在內，那么黑龍江省與其他規定了這些屬于重大行政決策的省市進行相關合作時，這些決策到底屬不屬于重大行政決策？還是一邊屬于一邊不屬于？

這些相互沖突的重大行政決策范疇從某種程度上嚴重影響了省際或者市際之間的共同決策，例如此一項“行政決策”在某省屬于重大行政決策，在另一省份又不屬于重大行政決策，但此項決策涉及省際合作時，就會產生了一個嚴重的后果——此項“行政決策”根據不同的程序在雙方省市各自通過，之后發生了嚴重問題，需要追究行政首長或者其他領導的責任的時候，可能在認定此屬于“重大行政決策”項目的省份，其行政領導就要承擔終身責任，在不將其作為“重大行政決策”的省份，其行政領導可能就不需要承擔終身責任，這樣就會出現一事不同責的情況，極其不利于相關事業的發展，也不利于追究責任，也會讓“重大決策”終身追究事項變成了哪個省市立的規定詳細，哪個省市的領導就容易被追責，哪個省市立的模糊而簡略，哪個省市的領導就少擔責。

其三，部分重大行政決策不適宜或者很難被列入決策的范疇，即便強行列入，也很難確定如何承擔與追究責任。例如湖北省重大行政決策將政府工作報告一項列入其中，那么“政府工作報告”如何確定出現應該追究領導責任的情況？是人大審議不通過，還是政府工作報告的內容出現了偏差？又比如，試問，地方政府申報的應由國務院審批的重大行政決策項目，出現應當承擔責任的時候，負責審批的國務院需不需要承擔責任？如果需要，為什么是由一個省的行政程序規定國務院應當承擔終身責任？如果不需要，那為什么負責審批的國務院不需要承擔責任？而需要地方政府來承擔責任，難道按照這種意思地方政府才是國務院的上級領導？

其四，出臺具體重大行政決策規定的程序不甚清晰，有些省市規定應該向社會公布，像廣州市甚至每年都制作重大行政決策名單，有些省市規定可以向社會公布，有些省市則根本沒有應該向社會公布重大行政決策和制定標準，那么如果不公布制定標準，社會人民如何知道到底什么行政決策才屬于“重大”行政決策？不屬于重大行政決策的又是出于什么理由而排除在當年的重大行政決策項目中的？會不會有符合重大行政決策標準，但被行政領導故意排除出重大行政決策擬定范疇中？例如黑龍江省的相關規定，是經省政府有關部門或者地方政府領導班子集體討論提出擬決策事項建議，征得有關省政府副秘書長、秘書長或者協管省長助理同意后，逐級報分管副省長、省長確定，那么假設黑龍江省今年做出了X項決策，其中Y項是按照重大行政決策程序進行審批的，那么X-Y之間差價數的行政決策為什么不屬于重大行政決策？而如果為了避免這種情況，X項決策全部進行重大行政決策審議程序，那么重大行政決策和行政決策之間的區別又在哪里？類似重慶市政府，規定“政府行政首長和分管領導對一般行政事項決策，可以不通過政府全體會議、政府常務會議議決程序”，而又規定“政府重大決策的具體范圍和量化標準，由市、區縣（自治縣、市）人民政府的辦公廳（室）根據本級政府的管理權限，結合本地實際情況擬訂，報本級政府全體會議或者常務會議審議通過后執行”，那么重慶市的重大決策和一般決策到底如何區分？如果區分錯了或者故意不區分如何追究？這是一個值得思考的問題。

四、結語

對于目前我國各省市出臺的各類重大行政決策相關規定，我們要看到其改變了之前領導“拍腦袋拍桌子”式的決策方式，使我國行政決策機制完善向科學性、民主性、法制性又邁出了堅實的一步。但是我們也要看到，目前的相關規定表達不清晰，各省市規定之間沖突嚴重，規定具體化標準化嚴重不足，程序存在不少可以被人利用的漏洞。在這樣的情況下，在社會參與下，各地不斷試點完善相關制度，同時國家建立相關重大行政決策的統一制定和量化標準，就顯得尤為重要了。

注釋：

［1］戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，載《政法論壇》2012年第1期。

［2］曾哲：《我國重大行政決策權劃分邊界研究》，載《南京社會科學》2012年第1期。

［3］《河北省縣級以上政府重大行政決策合法性審查規定》。

［4］《湖南省行政程序規定》。

［5］《廣西壯族自治區重大行政決策程序規定》。

*華中師范大學法學院［430070］