監察委員會留置措施的立法思考與建議

郭 華

監察委員會留置措施的立法思考與建議

郭 華*

為了保障監察委員會作為整合行政監察機構和轉隸檢察機關職務犯罪職能的專司反腐職能的機構有效地履行職責，全國人大常委會授權其在調查過程中可以采取留置措施。留置措施兼具行政監察機關的“兩指”和檢察機關偵查反腐指定監視居住的特質。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。規定留置措施應當考慮其限制人身自由的特殊措施特性，明確其適用條件、范圍、實施程序與規則等問題，同時還應建立監督制約機制以及救濟程序，以保障留置措施在保障人權基礎上能夠充分發揮調查需要的功能，防止其濫用。

監察委員會 盤查留置 “兩規”“兩指” 留置措施

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。2016年11月，中共中央辦公廳印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。為了保證黨的主張及時轉化為國家意志，保障國家監察體制改革試點工作依法推進，全國人民代表大會常務委員會于2016年12月25日頒布的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）授權試點地區監察委員會在“履行監督、調查、處置職責”時“可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施”。由于《刑事訴訟法》《行政監察法》以及《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等未曾規定“留置措施”，而《決定》又未明確其適用條件、實施程序等問題，以至于留置在監察體制改革試點中作為一項新的特殊措施引起人們無限猜想與滿腹疑惑。盡管這一被稱之為“神秘”的措施隨著山西省運城市監察委員會、北京通州區監察委員會的監察實踐不斷從神秘模糊走向清晰公開。①據報道：“經山西省監察委員會批準，運城市監察委員會對運城市林業局調研員張馳、運城市水務局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛典臣采取留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調查。”參見張曉鵬：《運城市監察委員會對兩人采取留置措施》，載《三晉都市報》2017年4月18日。北京市通州區某鎮財政所出納李某挪用公款761萬元用于炒股，后將挪用欠款全部歸還并向單位領導交代了事實。這是北京市開展監察體制改革試點工作以來首次采取“留置措施”后移送審查起訴的案件。2017年6月，李某以挪用公款罪，被判處有期徒刑3年，緩刑5年。參見王夢遙：《市監察委“留置”后移送起訴首案宣判》，載《新京報》2017年7月28日。然因實施過程中的地方黨委對此措施的審批，在一定程度上增添了認識上的難度與理解上的困惑。正在制定的《監察法》應當如何科學合理地規范留置調查措施？如何保障這一涉及到人身自由權利的措施與憲法規定的“尊重保障人權”不出現緊張關系，特別是如何防止其不被濫用，無疑成為理論討論與立法關注的熱點與焦點。本文從我國留置措施的立法規制出發，透過留置措施在實踐中遇到的實施情況，對《監察法》制定中的留置措施性質、條件、程序、監督與救濟等關鍵性問題予以探索，希冀為留置措施立法提供一些拙見。

一、行政性強制措施：行政留置擴張與刑事訴訟借用

我國監察委員會的留置措施源于行政監察整合和檢察機關反貪反瀆等職能轉隸后的人大常委會的特別授權，但留置作為一項法定措施并非源于此。我國最早規定留置的法律可追溯到1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的《人民警察法》。該法為何要規定此措施？其實施中又存在哪些問題？對此進行考察與分析，能夠為《國家監察法》的制定提供經驗。基于此，有必要對留置措施的立法規范與實踐運行進行解讀與探討。

我國《人民警察法》第9條規定：“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查；經盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機關，經該公安機關批準，對其繼續盤問……”“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時，并應當留有盤問記錄。”從其立法的邏輯可以發現，留置措施并非獨立于其他措施的一項專門性措施，它是作為維護治安秩序措施確立的。由于影響治安秩序的行為不僅涉及違法，有些還涉及犯罪，因此其適用對象也不僅限于違法人員，其中還包括一些涉嫌犯罪人員。基于盤查留置適用對象的復雜性，該措施在實踐中一開始就存在治安事件與犯罪案件交替適用問題。為避免刑事立案的繁瑣復雜，實踐中出現了借助此措施查辦涉嫌犯罪案件的情形。刑事訴訟行為借用行政強制的留置措施的這種做法，特別是留置盤查與拘傳交叉使用，在一定程度上沖擊了我國刑事強制措施的嚴肅性。

由于盤查與訊問、詢問在功能上具有相同性，在實踐中出現了立法依附盤問的留置不斷脫離盤查轉化限制人身自由的具有相對獨立性甚至帶有羈押性的措施。為此，《公安部關于公安機關執行〈人民警察法〉有關問題的解釋》《城市人民警察巡邏規定》《公安機關辦理刑事案件程序規定》《公安機關適用繼續盤問規定》等文件中不斷對盤查留置作了規范。根據《公安部關于公安機關執行〈人民警察法〉有關問題的解釋》（以下簡稱《人民警察法解釋》）的規定，公安機關的人民警察經盤問、檢查，認為屬于“被指控有犯罪行為的；有現場作案嫌疑的；有作案嫌疑身份不明的；攜帶的物品有可能是贓物的”情況的，可以將被盤問人帶至當地就近的公安派出所、縣（市）公安局或城市公安分局，填寫《繼續盤問（留置）審批表》，并經該公安機關負責人（公安派出所所長一級及其以上的領導人員）批準后繼續盤問。對于批準繼續盤問的，應當立即書面或電話通知其家屬或者所在單位，并進行記錄。盤問記錄中，應當寫明被盤問人被帶至公安機關的具體時間，并由被盤問人簽名或者捺指印。當被盤問人的違法犯罪嫌疑在24小時內仍不能證實或者排除的，應當填寫《延長繼續盤問（留置）審批表》，經縣級以上公安機關批準，可以將留置時間延長至48小時。邊遠地區來不及書面報批的，可先電話請示，事后補辦書面手續。對于繼續盤問和延長留置時間，應當留有批準記錄。經縣級以上公安機關批準，公安派出所、城市公安分局和縣（市）公安局可以設立留置室。留置室應當具備安全、衛生、采光、通風等基本條件，配備必要的座椅和飲水等用具。

然而，《人民警察法》對盤查與留置的關系尤其是“繼續盤問”是否等同“留置”沒有明確界分，也沒有對繼續盤問對象是否必須采取留置措施進行說明，導致實踐中在適用問題上混用，繼續盤問和留置的含義及其邊界無法獲得清晰化的解釋，理論上對其是作為行政強制措施抑或刑事強制措施眾說紛紜。例如，《人民警察法解釋》規定：“對被盤問人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置時間不予折抵。”而根據1998年公安部批復給北京市公安局《關于盤問留置時間可否折抵勞動教養期限的批復》（公復字［1998］4號）的規定，在辦理勞動教養時，對被勞動教養人采取留置等限制人身自由的強制措施先期羈押的，其被羈押時間應當折抵勞動教養時間。“繼續盤問”與“留置”之間究竟是何種關系疑竇重重，特別是公安機關對留置有關問題解釋的前后不一，在一定程度上加劇了人們對其理解與適用上的難度。從法律的淵源上來看，留置盤問是《人民警察法》賦予警察的一種現場處置措施，究其實質而言，它是公安機關為了維護社會治安秩序，對不特定的具有違法或犯罪嫌疑的人員經當場盤問、檢查后，發現有法定的情形，將其留在公安機關繼續盤問的一種行政強制措施。規定留置措施的主要是行政法律及其規范性文件，而這些規范性文件是將其作為一種警察行政活動來規范的，在實踐中也被界定為行政強制措施。②例如，最高人民法院行政審判庭關于對當事人不服公安機關采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復［1997］法行字第21號安徽省高級人民法院：“你院［1997］皖行請字第03號請示報告收悉。經研究，基本同意你院的第一種意見，即留置是公安機關行政管理職權的一種行政強制措施，屬于《行政訴訟法》第11條第1款第2項規定的人民法院行政訴訟受案范圍。”從留置可以適用違法犯罪的案件來看，“留置”具有強制犯罪嫌疑人到案接受調查的功能，其特性不具有單一性，兼具了行政性和司法性的雙重性質，屬于介于行政警察活動和刑事司法活動之間的特殊措施，僅僅單一歸結其性質難以涵蓋其實踐中應包含的范圍。盡管留置在適用涉嫌的刑事案件中是針對刑事立案程序中是否符合立案條件進行“初查”所采用的一種臨時性的審查措施，旨在保障刑事立案有能力分辨涉嫌違法犯罪是否達到刑事立案的標準與要求，不是刑事訴訟的法定強制性措施，但可以限制人身自由活動并用于刑事犯罪，具有與指定監視居住甚至羈押的同等功效。留置作為一種臨時審查措施極易在實踐中被濫用，以至于有些地方在行使留置權活動中出現超范圍盤查、超時留置、留置盤查期間濫用警械等情況，甚至出現非違法犯罪交叉的刑事案件借用留置措施變相羈押犯罪嫌疑人的現象。

盤查留置作為行政強制措施染指刑事案件還有另外一個實踐緣由，源于偵查機關認為1996年修改的《刑事訴訟法》規定“傳喚、拘傳最長不超過12小時”難以滿足所謂“訊問實踐需要較長時間的斗智斗勇斗謀的內在需求”，偵查機關在立案之時借用留置延長訊問犯罪嫌疑人時間是對這種剛性規定的規避。一般情況下，公安機關在辦理刑事案件時往往先使用盤查留置行政強制措施，通過借用留置的期限來變相延長訊問的時間，然后再使用傳喚、拘傳，以至于在實踐中有的將其訊問延長至60小時，致使訊問犯罪嫌疑人的偵查行為逃離刑事訴訟程序約束與控制。在刑事訴訟法再次修改時，“許多地方的人民檢察院和公安機關都提出，希望對這種特殊情況適當延長傳喚、拘傳的時間。”③郎勝主編：《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》，法律出版社2012年版，第278頁。這種意見背后折射出實踐訴求與隱藏的不規范問題。然而實踐中不僅存在借用行政留置來彌補訊問時間不足問題，與較為規范的看守所相比，還存在“留置室”不規范現象。由于“留置室”管理不到位，特別是缺少應有的監督與制約，在“留置室”時常發生被盤問人脫逃、自殘、自殺等惡性事件。這不僅損害了盤查留置作為法定措施的嚴肅性，而且侵犯了公民的合法權益，影響了公安機關形象，甚至損害了公安機關的聲譽。為有效控制留置所出現的問題，公安機關通過強化置留措施的管理來預防和減少違法違紀違規問題的發生，例如《公安機關實施留置措施備案規定》便規定，公安機關辦案單位在對嫌疑人員采取置留措施的半小時內，必須報督察部門備案。公安機關辦案單位在決定采取留置措施乃至延長留置時，必須在實施后半小時內采用電話、書面、計算機網絡等形式，將有關情況報同級公安機關督察部門備案；督察部門應當分別情況，采取明察暗訪、隨機抽查、電話警示等多種方式進行督察。④參見《公安部法制局負責人就〈公安機關適用繼續盤問規定〉有關問題答記者問》。例如，河北省定興縣農民張慶在配合警方調查某治安案件時死于派出所內。據當地政法委介紹，其死因為自殺，以頭撞墻身亡。參見王威：《“撞墻死”折射留置盤問制度缺陷》，載《檢察日報》2009年7月8日。部分省市的公安機關也對留置的實施予以控制。例如，2003年《浙江省公安機關實施留置管理規定》要求，縣級公安機關可在本局機關和5人以上的派出所設置留置室。市級以上公安機關及其內設機構和縣（市、區）公安機關的內設機構，不得設置留置室，并通過公安機關單位內部聯網的留置措施遠程監控系統，在留置、審查場所全程錄像。為了進一步規范繼續盤問的適用對象，對繼續盤問的工作程序進行嚴格控制，解決內控不力的問題，公安部2004年8月3日又發布了《公安機關適用繼續盤問規定》。該規定要求：“縣、市、旗公安局或者城市公安分局經報請設區的市級以上公安機關批準，可以在符合下列條件的公安派出所設置候問室：確有維護社會治安秩序的工作需要；警力配置上能夠保證在使用候問室時由人民警察值班、看管和巡查。縣、市、旗公安局或者城市公安分局以上公安機關及其內設機構，不得設置候問室。”“被盤問人非正常死亡，責任民警將被開除，派出所主要負責人撤職。”

可以說，公安部的這些規定與地方的一些要求對于有效避免留置濫用以及偵查機關刑事訴訟借用留置措施，保障被留置人員的合法權益，具有積極的意義。我國公安機關對留置措施嚴格詳細的控制，使得部分基層民警在適用這種措施時不僅因審批程序和要求相當復雜而減少適用，更為主要的是擔心不規范適用被追究相應責任，以至于留置措施在實踐中的使用頻率不斷降低，但這種內部控制未有嚴格的外部監督和相互之間的程序制約機制，其治理的實踐效果不顯著亦屬必然。

為了彌補偵查實踐中所謂訊問時間不足問題，2012年修改的《刑事訴訟法》對傳喚、拘傳延長了時間，由原來的12小時延長至24小時。這種延長實際上是對訊問借用留置造成所謂“良性訊問”的回應，在一定意義上也是刑事訴訟法立法屈于偵查實踐的現實結果。盡管理論界對延長傳喚、拘傳時間頗有微詞，但與實踐中刑事訴訟借用留置行政強制措施控制延長時間規避刑事訴訟法規范相比，在保障人權和避免權力濫用方面仍具有積極意義。留置盤查作為一種措施并非我國的首創，也不是我國的獨創，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，其相關立法或司法實踐中均存在警察運用盤查留置或者相似措施的規定與做法，是世界各國警察在治安管理活動中最常用、最有效的管理措施。我國公安機關通過不斷嚴格內控規范留置措施的效果不顯著，其規范的失效應當引起《監察法》確立監察委員會留置措施的足夠重視與高度警惕，其中的教訓值得吸收。因為作為限制人身自由的留置措施本身擁有擴張性，在無強有力的外部制約機制下無法避免濫用，留置措施賦予監察委員會，所適用的對象不僅存在公安機關的違法犯罪，還存在違紀，如果不像刑事訴訟調整的強制措施那樣予以程序規范，不僅可能步公安機關規范留置的后塵，規范效果不明顯，還有可能不斷遠離《國家監察法》的立法初衷，后期再予規范則會付出較大的成本甚至有可能陷入不能自拔的困境，難以走出限制、擴張、再規范、再擴張的怪圈。因為這些問題與何種機關擁有留置與適用留置關系不大，其本質是作為一項特殊措施本身擴張性的使然。

二、監察調查措施：“雙規”“雙指”的改造與終結

我國監察制度改革賦予試點地區監察委員會實施留置措施的權力，旨在通過豐富監察手段來建立高效權威的監察體系。有學者認為，“留置是接近且程度輕于羈押的準羈押措施。以監察委的留置權代替紀檢部門的‘雙規’，寫在未來的監察法里，是國家治理法治化的進步。”⑤參見吳堯：《陳光中：監察制度改革不能忽視程序法治》，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Practice/201704/t20170410_263662.htm，中國改革論壇網，2017年7月28日訪問。也就是說，監察委員會的留置與《人民警察法》依附盤查的留置不同，屬于控制調查對象人身自由的特殊措施。按照十九大報告，未來的《監察法》將留置措施代替紀檢部門的“雙規”，并嚴格其適用條件、規范審批程序和監督機制，應當是國家治理法治化的進步。其實，從各地試點情況看，山西省運城市監察委員會以及北京通州區監察委員會在調查涉嫌嚴重違紀違法問題時未采用“雙規”而采用了留置措施。浙江省監察委主任劉建超在十九大期間答記者問表示浙江試點以來共留置人員113人，其中60多人已移送司法機關。

“雙規”措施作為法律規范源于1990年12月9日國務院《行政監察條例》（已廢止）。該條例規定行政監察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明”。理論與實踐將這一“規定的時間、地點”稱之為“雙規”或者“兩規”。⑥需要說明的是，本文將“雙規”“雙指”與“兩規 ”“兩指”不作區分且因行文方便以及實踐中不同的叫法予以混用。1994年5月1日《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條規定了調查組有權“要求有關人員在規定的時間、地點就案件涉及的問題作出說明”。從此“雙規”作為一項調查措施由行政監察辦案程序擴大至黨的紀檢辦案程序。1997年5月9日，第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《行政監察法》修改了《行政監察條例》中有關“雙規”的規定。原有的“規定的時間、地點”被“指定的時間、地點”所替代，隨之形成了俗稱的“雙指”或者“兩指”。《行政監察法》第19條第3項規定，監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題作出解釋和說明”。從此，“雙規”不再作為行政監察調查措施的專用術語，而成為紀委實施黨內調查的重要手段及其專有的“指稱”，其適用對象為中共黨員。行政監察機關的行政調查手段由原來的名曰“雙規”措施改名為“雙指”。而“雙指”作為行政監察機關的一種行政調查手段，適用于所有違反行政紀律和法律的人員。“雙規”“雙指”在適用主體上盡管存在一定的差別，也存在身份上的重疊，再加上紀委、行政監察合署辦公，當調查對象均屬于中共黨員干部時也就無本質的區別，以至于紀委的“雙規”在實踐中演變為了“雙規”“雙指”代名詞。在我國反腐活動中，“雙規”被稱為反腐利器，尤其在突破大案要案中成效明顯，但實施“雙規”時因隱秘且缺乏制度約束而備受爭議。在不少腐敗案例中都可以看到，被告人或者辯護律師都會提出自首辯解，理由是被告人在“雙規”期間主動供述辦案機關未掌握的犯罪事實，但也有不少被告人提出“雙規”期間的供述不真實，⑦參見鐘朝陽：《“雙規、雙指”期間自書材料的證據法分析》，載《證據科學》2016年第2期。致使紀委監察機關移交案件的證據能否在刑事訴訟中作為證據使用成為爭議的焦點。基于行政執法與刑事司法銜接的要求，⑧參見2001年國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2001年最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。2012年修改的刑事訴訟法對行政監察移送的證據在刑事訴訟中可以作為證據使用作出規定，僅限于物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，⑨參見《刑事訴訟法》第52條規定“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”但對紀委辦案收集的證據材料能否在刑事訴訟中作為證據使用依然未有明確的規定，在實踐中是否適用存在較大分歧。

在一定意義上說，紀檢監察機關調查的案件盤根錯節、縱橫交錯，尤其是查處擁有一定級別以及位高權重的領導干部難度更大，采用“雙規”“雙指”措施對于順利查辦案件至關重要，在調查行使公權力的公職人員違法犯罪時也有必要設置一些嚴于一般公民的調查措施，這也符合從嚴治黨的基本要求。但因限制人身自由而不受外在的監督和其他機關的制約，特別是其實施過程的神秘化，再加上“‘雙規’程序與《立法法》關于人身強制措施須由法律設定的規定相沖突”⑩參見龍宗智：《薄熙來案審判中的若干證據法問題》，載《法學》2013年第10期。，其適法性因“法律保留原則”似乎有一定的不足，自從其實施以來對其質疑的聲音從未間斷過。?參見王若南：《“雙規”是與非》，載《鳳凰周刊》總第146期；張步文：《“雙規雙指”：相對合理性與適法有限性》，載《河北法學》2005年第1期；王金貴：《“雙規”與自首：合憲性問題研究》，載《法學》2005年第8期，等等。我國《憲法》第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”《立法法》第8條將“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”規定為法律保留事項。第9條規定：“本法第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”而《行政監察法》作為法律在第20條中規定“監察機關在調查違反行政紀律行為時，可以根據實際情況和需要采取下列措施：……（三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”與《立法法》的規定不相沖突。但對于“違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題”是否與《行政監察法》規定“不得對其實行拘禁或者變相拘禁”等限制人身自由的要求存在一定的沖突。基于嚴格規范在“雙規”“雙指”期間被調查對象死亡現象的需要，中紀委、監察部1998年《關于紀檢監察機關依法采用“兩指”“兩規”措施若干問題的通知》要求，“兩規”場所不能設置在司法機關的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所，且不能修建用于“雙規”“雙指”的專門場所，以示其與其他措施的特殊性。

為了從嚴把握“兩規”措施的使用條件，2001年中央紀委《關于進一步規范使用“兩規”措施的通知》又要求，對因違反規定失職、瀆職造成嚴重后果的，或者有逼供、誘供、體罰等情形的，或者無權使用而使用“兩規”措施的，應嚴肅追究直接責任者的責任。為了完善查辦案件協調機制，進一步改進和規范“兩規”措施，保障黨員和行政監察對象作為調查對象的合法權利，2005年5月底中央紀委辦公廳與中央辦公廳分別下發了《完善查辦案件協調機制進一步改進和規范“兩規”措施的意見》（［2005］7號，簡稱“7號文件”和（［2005］28號）文件。“7號文件”要求“尊重被調查人的人格，堅持文明辦案。不得以諷刺、挖苦等方式對被調查人進行人格侮辱。不得對被調查人打罵、體罰或變相體罰。不得非法進入被調查人的住宅進行調查取證等活動。保障被調查人的休息權利。尊重被調查人的民族習俗。”同時要求保護被查者的相關權利，如申辯權、申訴權、人身權、財產權，以及檢舉人、控告人、證人、被調查處理人親屬和其他有關人員的合法權利。2012年中紀委印發了《中央紀委關于使用“兩規”措施的規定》（中紀發［2012］12號）等。這一系列對“兩規”的規范與要求，一方面保證了“兩規”措施的依規依法進行，另一方面也折射出“兩規”措施適用過程中存在較為突出的問題。

2013年5月27日《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》規定了包括中紀委在內的黨的機關所頒布的黨內法規都要通過備案審查，通過備案審查來避免“同憲法和法律不一致”現象。2017年1月，十八屆中紀委七次全會審議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》未對“兩規”作出規定。而《決定》規定在北京市、山西省、浙江省暫時調整或者暫時停止適用《行政監察法》，其中規定的“兩指”在試點地區自然也不再適用。基于《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》未規定“兩規”、《行政監察法》在試點地區的停止適用以及《決定》授權試點地區監察委員會“可以采取留置的措施”，特別試點地區監察委員會對涉嫌違法犯罪的國家公職人員可以采用留置措施而未再使用“兩規”“兩指”的做法，致使留置措施替代“兩規”“兩指”成為大勢所趨。

基于以上的討論，我們認為，監察委員會留置措施在一定程度上意味著替代“兩規”“兩指”，同時這種試點做法也為《國家監察法》舍棄《行政監察法》“兩指”奠定了良好的實踐基礎，但對留置措施特別需要從權限、時限、程序、規則等方面嚴格規范，保證其公開性與透明性，不宜留下“兩規”“兩指”封閉運行以及程序不公開甚至有暗箱操作秘密措施的陰影，以免為留置措施留下類似“兩規”“兩指”的正當性和適法性不足的缺憾以及帶來理論上的過多爭議。

三、留置措施規范：實體約束和程序控制

監察制度作為制度創設既要完成既有反腐機構、制度、資源的統合，借助于黨的執紀力量、行政監察執法力量與檢察機關職務犯罪偵查力量的并合、行政監察權整合、職務犯罪偵查權的轉隸來保障反腐力度不減、反腐能力不降，同時必須保障其擁有查辦腐敗案件的足夠措施。為此，《決定》授權試點地區監察委員會12項措施，其中調查涉嫌職務違法犯罪措施為“留置”。由于這項措施授權僅僅具有原則性的，且留置措施適用范圍上不僅涉及違紀違法還會涉及犯罪案件，其強度最大，在實踐中極易被頻繁使用，可能影響其嚴肅性。盡管實踐中試點地區對留置措施進行了規范，如《山西省紀委監委機關審查措施使用規范》第八章專門規定了留置的適用對象和條件、留置場所和時限、審批權限和程序、被留置人合法權益保護等內容；北京市紀委、監察委員會在《北京市紀檢監察機關監督執紀工作規則（試行）》《調查措施使用規范》《監督執紀工作常用文書》《北京市紀委市監委機關執紀監督工作暫行辦法》等文件中也對留置措施的審批與流程作出了規定，但因這些規定缺乏相關有效制約機制，僅僅屬于內控約束機制，其濫用的風險一旦溢出難以控制，因此有必要在程序與制度上建立約束機制使之受到有效控制，以免出現適用上的“過猶不及”問題。基于此，《監察法》對留置措施的規定不僅需要使之具有替代“雙規”“雙指”的功效，更為重要的是，還應當具有符合我國憲法的精神以及整合轉隸職能的特點和制度創新性的意義。

目前，“雙規”主要適用重處分、涉嫌違法犯罪以及有可能出現泄露案情、串供、逃跑等意外情況的情形，而刑事訴訟中檢察機關對“特別重大賄賂犯罪”可以適用指定監視居住。基于以上適用案件范圍的限定性，我們認為，對于“留置”措施在實體上應當嚴格條件，同時對被調查人主動配合組織調查，沒有串供、偽造證據、毀滅證據等對抗組織審查傾向的涉嫌職務犯罪的，即使可以適用重處分也可不適用“留置”措施，不宜全盤移植或者簡單照搬“雙規”適用的實體性規定。基于以上考慮，留置措施除了以上實體條件外，還需要從以下程序與制度上予以控制。其控制程序與制度的安排如下：

1．嚴格留置報批的啟動程序

啟動“留置”報批手續應當有證據證明調查對象涉嫌職務犯罪，而證明調查人涉嫌職務犯罪的主要事實業已經過其他措施查明，并證據材料能夠一致指向被調查人，否則，不可隨意啟動報批程序。

“留置”措施作為監察委員會調查案件最為嚴厲的措施，為規范“留置措施”的使用，對“留置”措施審批程序可參考原檢察機關職務犯罪案件決定逮捕權上提一級的做法，即辦理案件的監察機關應當報請上級監察委員會批準；對于在批準期限內不能完成調查任務需要延長的，需要報省級監察委員會批準。上級監察委員會以及省級監察委員會作為留置措施的審批主體，不僅符合檢察機關偵查職務犯罪職能轉隸的機制設置，也可以表明監察委員會作為國家機關與紀委作為黨的機構辦案的區別，不宜采用試點中的監察委員會報同級黨委批準的做法。但是，這種程序安排不影響監察委員會根據調查對象的行政級別向同級黨委報備，報備僅僅是內部要求，但不是留置的法定審批制度。

2．確立留置的期限

《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第28條規定：“審查組可以依照相關法律法規，經審批對相關人員進行調查談話，查閱、復制有關文件資料，查詢有關信息，暫扣、封存、凍結涉案款物，提請有關機關采取技術調查、限制出境等措施。”“審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經上一級紀檢機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日。”“需要提請有關機關協助的，由案件監督管理部門統一辦理手續，并隨時核對情況，防止擅自擴大范圍、延長時限。”“使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經批準可延長一次，時間不得超過90日。”《山西省紀委監委機關審查措施使用規范》對于留置措施時間的規定與之相同。《刑事訴訟法》第77條規定：“監視居住最長不得超過6個月。”監察委員的留置期限不同于公安機關的留置盤問期限，僅僅依靠24～48小時難以滿足監察委員會的辦案需要。

確定監察委員會的留置措施期限應當結合《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》延長不得超過90日、試點地區的實際做法和《刑事訴訟法》監視居住最長不得超過6個月的規定，我們認為，監察委員會的留置措施一般應為3個月，延長不得超過3個月，最長期限為6個月。監察委員會在留置期間未調查結束的，根據刑事訴訟法的規定可以提請檢察機關批準逮捕。批捕不影響監察委員會調查活動的開展，調查活動可直至監察委員會調查工作結束，對此規定不宜移植《行政監察法》第33條的規定。?我國《行政監察法》第33條規定，監察機關立案調查的案件，應當自立案之日起6個月內結案；因特殊原因需要延長辦案期限的，可以適當延長，但是最長不得超過1年，并應當報上一級監察機關備案。

3．完善留置的場所

對于留置的場所，中共中央紀律檢查委員會、監察部《關于紀檢監察機關依法采用“兩指”“兩規”措施若干問題的通知》曾要求，“兩規”場所不能設置在司法機關的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所，且不能修建用于“兩指”和“兩規”的專門場所。監察委員會的留置是否需要獨立設置場所值得商榷。對此，存在不同的觀點。一種觀點認為，建立專門場所用于執行包括留置在內的執紀執法措施，可以借鑒檢察機關辦理職務犯罪案件指定居所監視居住的方式；另一種是在看守所執行，交由公安具體執行。?郭華：《監察委員會與司法機關的銜接協調機制探索——兼論刑事訴訟法的修改》，載《貴州民族大學學報》2017年第2期。從監察體制改革的方向來看，監察委員會不同原來的紀檢監察機關，對被調查對象既可在其住所或者監察委員會指定的賓館、招待所等場所進行，也可在監察委員會的辦案場所實施留置，不宜在監察委員會決定留置后放置看守所執行，以示監察委員會查處違法犯罪案件與偵查犯罪案件的區別。

基于監察委員會辦案的常態化、反腐法治化的需要，有必要建立監察委員會專用留置場所。況且，紀委在案件審查時也需要專門的執行審查措施的場所，專業化留置場所更有利于制度化，也有利于保障被調查人的合法權益。因為留置不僅需要安全，也需要保密，況且在調查期間被采取留置措施的對象尚未進入司法程序，其原有身份依然保留，建成類似于指定居所監視居住的場所作為專門的留置場所更符合監察委員會辦案的常態化、制度化、法治化。監察委員會享有的留置權具有綜合性權力的屬性，其目的不僅僅是對被調查人自由的約束，而是要通過留置措施實現對涉及職務犯罪問題的多方面調查，對留置措施設置執行法定場所也有利于規范化、公開化。為了預防被留置人員出現疾病死亡等情形，避免留置期間死因鑒定異議等糾紛問題，對留置場所實行24小時的全方位視頻監控，訊問過程也應當實行全程同步錄音錄像，為案件后續進入刑事訴訟程序，尤其是非法證據排除程序適用奠定堅實的證據基礎。

4．明確留置期間的律師介入

在紀委或者原監察機關調查期間，律師是不能介入的；而檢察機關偵查職務犯罪期間，律師是可以介入的。那么，監察委員會調查期間，尤其是對調查對象采取留置措施時，律師能否介入呢？有學者建議：“監察委的監察權從權力性質上看，是兼有司法性質的行政權，在職能上看，是二元化的行政監察和刑事監察的結合。”“可以從二元化的角度出發，解決實務中反腐敗查案要保密和律師要行使辯護權的沖突。也就是說，可以通過區分違紀監察和違法監察，讓律師能夠在監察委進行留置等措施的調查過程中，依據具體情況和案件的介入，實現對被調查人的人權保障，而不是一刀切地拒絕律師介入。”?參見吳堯：《陳光中：監察制度改革不能忽視程序法治》，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Practice/201704/t20170410_263662.htm，中國改革論壇網，2017年7月28日訪問。實踐中這些做法值得借鑒。例如，2005年浙江省杭州市下城區黨紀案件公開審理的觀摩，曾為被審查者提供“助辯人”，類似于刑事案件中被告人的辯護律師。?參見羅昌平、張洪凱：《中紀委下發雙規指導性文件 力保被查者五項權利》，載《新京報》2006年5月9日。2006年陜西省紀委下發“陜紀發［2006］2號”文件也規定，可以在不影響辦案的情況下，允許被“兩規”者和家屬通信、通電話甚至會面。為了更好地保護人權、促進依法治國，監察委員會調查期間應當允許律師介入，時間節點可以參照刑事訴訟的介入節點，即監察委員會第一次訊問或者采取留置措施之日起，被留置人可以委托律師，律師可以法律幫助人的身份參與調查程序，但不具有刑事辯護人的法律身份與權利。

5．建立留置的監督機制

黨的十八屆四中全會決定要求“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”。因此需要建立留置措施的監督制度。因為“信任不能替代監督”，以防出現“燈下黑”。有觀點認為，加強對監察委員會的有效監督，促進留置場所規范化建設，防止發生留置權不規范使用，是需要特別關注。這種監督，既要設置監察委員會自行綜合監督機制，又要設置檢察機關對住所留置室是否規范的檢察監督，還可設置人大常委會的專門機關監督。?參見韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期。我們認為，留置作為一種約束人身自由的調查措施，如果沒有明確界限、嚴格的程序限制以及有效監督制約機制，極易出現不規范使用或者濫用情形，從而影響監察委員會執法的嚴肅性。因此，留置措施的監督制度和制約機制應當從尊重和保障留置人人權的視角出發，在強化內控機制與外在監督機制的同時，還需要建立人民監督員制度，充分發揮人民監督制度的作用。建立相應的救濟程序，保障留置措施開始適用就納入規范的軌道，避免出現刑事訴訟指定監視居住曾經產生的負面效用。

另外，還存在留置期間可否折抵刑期問題。從性質上來看，留置措施限制和剝奪了被調查人的人身自由，應當予以折抵刑期。檢察機關原查辦職務犯罪案件的拘留、逮捕以及指定監視居住，對犯罪嫌疑人可折抵刑期，而監察委員會查辦職務犯罪案件，其留置與指定監視居住等同，均具有限制人身自由的功能，因此也應當折抵刑期。試點地區也存在類似的做法。?參見山西省夏縣人民法院刑事判決書［1997］晉0828刑初字45號，“判決執行以前先行留置或者羈押的，留置或者羈押一日折抵刑期一日。”對此參照目前的指定居所監視居住，留置一天折抵刑期一天或者兩天折抵刑期一天。

四、余論

監察委員會的留置措施與目前刑事訴訟法規定的指定監視居住措施在適用度一項上具有類似性，因此安排留置措施在實體上需要考慮“雙規”適用條件，同時也應當按照指定監視居住措施的要求進行規范，進而與刑事訴訟的逮捕措施保持銜接，實現辦案程序的相互銜接以及權力之間的相互制衡。“對留置之所以沒有作出具體規定，是因為它目前還是三個省試點采用的措施，將總結吸取‘雙規’的經驗教訓，結合現實的反腐斗爭的實際情況加以揚棄。”?參見李飛飛：《運城市監察委員會對兩名干部采取留置措施》，載《山西晚報》2017年4月18日。留置作為監察委員會開展監察活動所使用的帶有人身強制的約束措施，監察委員會依照程序的規定可以適用此措施，但紀委查辦違紀案件不可借監察委員會的名義適用留置。紀委對涉嫌違反黨紀的黨員進行組織談話、約談時，發現涉嫌職務犯罪時應當移交監察委員會進行調查處理，只有案件進入監察委員會的調查程序且被調查人涉嫌職務犯罪，才能啟動留置程序。同時，監察委員會應當確定或建立專門實施留置的機構，負責留置措施的執行，實行留置的決定與執行相分離的制度，不可基于效率而將決定、執行機構合二為一，使之失去應有制約功能，再次出現檢察機關自偵案件在程序安排上的質疑與詰問。

郭華，中央財經大學法學院教授、博士生導師，法學博士。