低價中標高價結算的思考與內部審計建議

范衛華

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低價中標高價結算的思考與內部審計建議

范衛華

（阜陽師范學院 信息工程學院，安徽 阜陽 236041）

對財政資金項目低價中標高價結算現象深入分析發現：導致這種現象的原因很多，常見的包括拒絕低價中標存在障礙、工程量清單的編制出現問題、中標人低價中標后高價索賠以及發包人未嚴格履行工程變更手續，追加工程內容等。針對這些原因，建議適當選擇合同模式，加強對招標工程量清單及控制價的復核，以及嚴格履行工程變更程序等內部審計應對措施。

財政資金；內部審計；低價中標；高價結算

建筑市場競爭激烈，施工企業為了承攬工程，采用低價策略競爭。低價中標之后一些施工企業采用索賠、變更和現場簽證等手段增加工程價款來確保有利可圖。財政資金項目頻繁出現低價中標高價結算現象。如某道路工程中標價108萬，結算工程價款增加25.3萬；某辦公樓修繕工程中標價82.07萬，結算工程價款增加18.09萬，某設備中心項目中標價2 750.18萬，結算工程價款增加442.11萬。這些項目普遍存在工程量清單編制不準確、索賠頻繁、變更不規范等問題。

一、低價中標高價結算的原因分析

（一）低價中標的原因

1.招標控制價限高不限低

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第二十七條規定發包人在招標文件中只能規定最高投標限價，不能規定最低投標限價。目的是用最高限價控制投標報價，遏制高價圍標，通過優勝劣汰的市場競爭，選擇管理水平高、技術水平高、報價最低的企業中標。我國建筑市場目前是買方市場，建筑企業競爭激烈，一些施工企業迎合評標辦法（多為經評審的最低投標價法），必然選擇低價策略進行報價，為了中標以低價甚至低于成本價報價。

2.評標時難以對低于成本價的報價進行界定

清單計價模式體現“量價分離、風險分擔”的原則，目的是通過市場競爭形成報價，投標人對報價負責，承擔報價的風險。投標報價依據是企業定額，體現的是企業的個別成本，只有低于以社會平均水平編制的招標控制價才有競爭力。投標人低報價的原因，是投標人本身個別成本之間存在差異；是為了占領、進入市場；是為了利用閑置的機具設備；是為了遠期的利潤或還是低于成本的惡性競爭。由于評標時間通常較短，難以甄別。另外由于沒有明確判斷低于成本價的標準，評標委員會為了避免受到投標人的投訴，也不愿去將低報價判定為低于成本價的報價。

3.拒絕低于成本報價存在障礙

《招標投標法》第四十一條中規定的成本是指企業的個別成本，只有投標人的報價低于自身成本時，才能判定為是低于成本報價，拒絕其投標。招標控制價和所有投標人報價從平均值理論上來說，反映的都是社會平均成本，無法作為判定個別成本的依據。既然無法判定個別投標人報價低于其自身成本，按照《招投標法》規定，必然選擇最低報價為中標價。

另外低價中標具有“天然合理性”。首先，國有資金投資的招標人在判定投標報價的合理性時，通常認為工程造價越低，投標人競爭越充分，招標過程越公正，招標人越廉潔。其次，招標人認為低價是市場充分競爭的結果，報價低于控制價越多，招標行為越成功，招標工作越有成效。

4.招標工程量清單的編制問題

按相關規定招標工程量清單由招標人或招標人委托造價咨詢單位進行編制。從實際情況來看，招標人一般不具備編制招標工程量清單的條件，通常由招標人委托具有相應資質的造價咨詢單位進行編制。一些造價咨詢單位由于工作質量不高，造成編制的招標工程量清單存在項目特征描述不符、缺項漏項、工程量偏差等問題。加上招標人審核不到位，在中標后合同履行階段出現諸多隱患。

如某設備中心項目工程量清單編制單位同樣為最低價中標，中標價僅為政府指導價的20%，約為同期市場正常價格的一半。低價就意味著低投入，中標企業為了保證獲得利潤，就不可能花大力氣認真細致完成工作，結果造成工程量清單編制出現嚴重的問題。以土建部分工程量清單為例，項目特征描述不符及漏項22項，工程量偏差在3%以上有34項，最大偏差69.91%。投標人會根據清單錯誤選擇不平衡報價等策略，后期提出索賠增加工程價款。

（二）導致高價結算的原因

1.招標文件中風險約定不合理

2013版清單計價規范4.1.2條注明“招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性應由招標人負責”。招標人往往在招標文件中通過約定“固定總價合同”條款，將招標工程量清單準確性和完整性的風險強加給投標人。投標人中標后會針對工程量清單的問題，要求對招標文件中雙方風險約定進行調整。

以上述設備中心工程為例，招標文件中采用固定總價合同，承包人承擔風險內容包括“材料價格波動風險、工程量清單缺項漏項、清單項目描述不符及工程量偏差的風險”。但是直至工程開工，施工單位遲遲不愿按招標文件中的合同條款簽訂合同，原因是不愿承擔招標工程量清單缺陷的風險。最終雙方簽訂的合同雖然仍采用固定總價合同，但是在補充條款中增加“招標清單工程量與實際不符時，予以調整”，實質上是對包括中標通知書、投標文件以及招標文件中的合同實質性條款進行了修改。此補充條款造成該工程土建部分調增134.71萬元，安裝部分調增11.92萬元。

2.中標人低于成本報價，通過索賠增加合同價款

投標人對招標項目進行分析后，結合自身實力、項目實施難易和投標競爭激烈程度等決定報價策略。在投標項目競爭激烈的前提下，投標人報高價，可以保證中標后利潤，但難以中標；報低價，能夠中標，但保證不了利潤。投標人在這種情況下會調整分項報價，將部分分項工程單價提高，同時降低部分分項工程單價。通過這樣處理可以降低總價，提高中標概率。然后通過后期對降低單價部分分項工程的價格調整，調增合同價款，增加利潤。

以某綜合樓工程為例，外墻真石漆招標當期信息價格68元/㎡，中標人報價12.63元/㎡，嚴重低于成本價。中標人施工中以報價過低無法組織施工為由停工，要求對報價進行調整。對于建設單位來說陷入兩難境地，如不同意調整價格，中標人以停工進行要挾，無法按期完工；如果同意調整價格，與合同中“投標人承擔報價的風險”條款沖突，缺乏依據。最終建設單位為保證如期完工選擇妥協，與中標人就此事項進行協商，最終每平方米調增12元/㎡，調增工程價款24.39萬元。

3.發包人未嚴格履行工程變更手續，追加工程內容

按照原《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委2003年30號令）文件規定“在建工程追加的附屬小型工程或者主體加層工程，原中標人仍具備承包能力的”經批準后，可以不進行施工招標。同時30號令規定，不進行施工招標“應當經項目審批部門批準”。

在實際工作中，發包人為了縮短工期，避免總包人與分包人之間的工作交叉造成的糾紛，會將主體工程外的附屬工程，后期增加的項目直接發包給總包人。如某醫院住院部工程，未嚴格按照30號令的要求履行工程變更審批手續，將室外附屬工程直接發包給總包人，經審計室外附屬工程造價72.77萬。

二、內部審計建議

（一）適當選擇合同模式，合理分擔風險

按照清單計價規范，招標人和投標人應就工程風險進行合理分擔。招標人主要承擔清單量、規費和稅金的風險，投標人承擔報價中管理費和利潤的風險，材料設備費和機械使用費的風險由招投標雙方合理分擔。招標人如果一味將各種風險強加給投標人，必然導致合同無法正常履行。發包人應適當選擇合同模式，合理承擔風險。

依照2013版“清單計價規范合同價款”7.1.3條規定，“實行工程量清單計價的合同，應采用單價合同；建設規模較小，技術難度較低，工期較短，其且施工圖設計已審查批準的建設工程可采用總價合同；緊急搶險、救災以及施工技術特別復雜的建設工程可采用成本加酬金合同”。我們可以根據工程項目的具體情況，選擇適宜的合同類型。對于工期較短、工程比較簡單，設計深度達到，可以采用總價合同，在招標文件中規定施工圖范圍的固定總價模式，除工程變更導致的工程量調整外，總價合同工程量即為發承包雙方進行結算的最終工程量。反之，可以采用單價合同模式，按中標人履行合同完成的實際工程量進行結算，降低投標人的風險。

（二）加強對招標工程量清單的復核

按照《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500-2013）規定，招標工程量清單的準確性由招標人負責。投標單位復核清單后，只要不是以設計圖紙為范圍的總價合同，投標人沒有義務就清單的準確性向招標人提出書面疑問要求澄清。投標人是否提出疑問取決于其投標策略，比如可以采取不平衡報價策略，在工程結算時獲得更高收益。

對于招標人來說，無論是自行編制還是委托造價咨詢單位編制招標工程量清單，應當采用適當方式對招標工程量清單進行復核。對招標工程量清單的復核主要包括清單工程量是否準確、清單是否有缺項漏項、清單項目特征描述是否完整準確等方面進行。

（三）重視對招標控制價的分析復核

受長期施工圖預算招標的影響，招標人對招標控制價的作用重視不足。在施工圖預算招標模式下，招標范圍通常為整個施工圖紙內容，中標后簽訂總價合同，投標人承擔工程量和報價的雙重風險。合同履行時除非發生變更，否則合同價不予調整。在招標階段招標人只需要依據單位平方造價相關指標控制標底總價即可。許多招標人將施工圖預算招標的思路用在清單計價招標模式，只重視控制價總價，不重視各綜合單價的構成。

除對分部分項清單綜合單價進行復核外，還應對措施項目清單、其他項目清單進行復核。重視其他項目清單中暫列金額的作用，“暫列金額是招標人在工程量清單中暫定并包括在合同價款中的一筆款項。用于工程合同簽訂時尚未確定或者不可預見的所需材料、工程設備、服務的采購，施工中可能發生的工程變更、合同約定調整因素出現時的合同價款調整以及發生的索賠、現場簽證確認等的費用。”合理科學地編制其他項目清單可以消化工程建設過程中出現的不可預見、不能確定的因素，使合同價格盡可能接近最終的竣工結算價格。

（四）在招標文件中明確否決低于成本價報價的評標辦法

安徽省建設廳發布的《安徽省建設工程工程量清單計價規范》（DBJ34/T-206-2005）2.4.3節在低于成本價的判定中，給出了7條判定標準。評標委員會發現投標人有七條情況之一的，即可判定其低于成本價，作為無效標處理。招標人可以在招標文件中結合工程情況和市場情況明確判定標準的比率大小和要求。投標人的報價如果低于招標人規定的判定標準，必須按照《安徽省建設工程工程量清單計價規范》要求提供相關報告和證明材料，經評標委員會評審確定，可視為有效或不低于成本價。若投標人中標，其報價在合同履行過程中應得到履行，風險由中標人承擔，不經變更不得調整。

（五）嚴格履行工程變更手續

2013年4月修訂的《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委30號令）對原30號令規定進行了調整，《辦法》第十二條規定“在建工程追加的附屬小型工程或者主體加層工程，原中標人仍具備承包能力，并且其他人承擔將影響施工或者功能配套要求”的依法必須進行施工招標的工程建設項目，可以不進行施工招標，不再需要履行審批手續。

這里提到可不進行施工招標的工程，在中標人有承包能力的前提下，還要滿足三點：首先是“在建工程追加的”工程，是指在建工程新增原設計，原合同中未包含的工程；其次是“附屬”工程，也就是說新增的工程不具有獨立性，作用是為了實現主體工程的功能；最后是“小型”工程，我國未對小型工程進行明確定義，在實踐中可按《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》和相關政府采購限額規定的標準執行，限額以上的必須采用公開招標或集中采購，限額以下的可直接委托承包人實施。

（六）強化工程結算審計

工程結算審計是強化經濟監督提高經濟效益的重要途徑。工程結算審計要嚴格按照國家規定的計量規則、計價辦法，按照施工合同、中標通知書、施工圖紙、簽證變更文件和招投標文件，對承包人工程結算價款進行審計。以某地方高校為例，近2年基本建設項目結算審計24項，送審22 290.52萬元，審減2 206.83萬元，審減率在2%至30%之間，平均審減率9.90%。工程結算審計工作作為事后控制的最后環節，在控制造價、節約費用提高資金使用效益方面，仍然發揮重要作用。

[1]中華人民共和國住房和城鄉建設部.GB50500—2013建設工程工程量清單計價規范[S].北京:中國計劃出版社,2013.

[2]中華人民共和國住房和城鄉建設部.GB50500—2008建設工程工程量清單計價規范[S].北京:中國計劃出版社,2008.

[3]中華人民共和國住房和城鄉建設部.建筑施工發包與承包計價管理辦法[S].北京:中國計劃出版社,2013.

[4]中華人民共和國國務院.中華人民共和國招標投標法實施條例[S].北京:中國法制出版社,2011.

[5]崔菊榮.建設工程造價超預算的原因及控制對策[J].山西建筑，2014（32）：242-244.

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.05.24

F239.66

A

1004-4310(2017)05-0126-03

2017-05-12

范衛華（1979- ），男，安徽阜陽人，審計師，公共管理碩士，研究方向：內部審計與管理、招投標管理、工程造價管理。