建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場 破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)桎梏

陶佳錕++常曉飛

摘要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，首先要界定城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)值內(nèi)涵和權(quán)利，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓制度；其次是要改革征地制度，縮小征地范圍；最后要修改相關(guān)法律，強(qiáng)化規(guī)劃管控作用，加大監(jiān)察力度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地市場 ；集體經(jīng)營性建設(shè)用地

中圖分類號：F301；F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.07.062

2013年11月北京召開了黨的十八屆三中全會(huì)，會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。該決定提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是我國多年來重大的土地制度改革舉措，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立提供了具體明確的政策依據(jù)。

長期以來，我國執(zhí)行的土地政策，嚴(yán)格限制了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和抵押融資。在實(shí)行改革開放重要國策的30多年間，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)、工業(yè)化水平不斷提高，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地已悄然自發(fā)地進(jìn)行著“隱形流轉(zhuǎn)”，并形成了一定的規(guī)模。但是，由于這種“隱形流轉(zhuǎn)”不在政府及有關(guān)部門的監(jiān)管下，其不可避免地帶來了諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定問題。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，能夠有效發(fā)揮市場的資源配置作用，規(guī)范和完善土地市場體系，對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，重點(diǎn)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立同地、同權(quán)、同價(jià)的土地轉(zhuǎn)讓制度。首先，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。在統(tǒng)一的土地交易市場內(nèi)，不論土地是集體所有還是國家所有，在交易方式、流程、內(nèi)容、管理等方面都應(yīng)保持統(tǒng)一；國有建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)合并，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)建設(shè)用地；允許中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場，為市場交易主體提供政策咨詢、中介服務(wù)等，以提高土地市場交易流轉(zhuǎn)效益和效率。其次，不論土地是集體所有還是國家所有，在土地交易市場中，其權(quán)利主體應(yīng)擁有平等的地位和權(quán)益，在對土地的占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)利都應(yīng)盡量保持統(tǒng)一。只有實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利，才能破除土地二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地平等有序流轉(zhuǎn)。再次，不論土地是集體所有還是國家所有，都應(yīng)明確建設(shè)用地的價(jià)值內(nèi)涵，在法律層面上對城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地地價(jià)予以確認(rèn)。對出讓地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、基準(zhǔn)地價(jià)和土地出讓金等在內(nèi)的建設(shè)用地價(jià)格體系進(jìn)行修改完善，制定統(tǒng)一的土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立和完善建設(shè)用地的價(jià)格評估體系，重點(diǎn)是抓緊出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地評估規(guī)程。最后，建設(shè)用地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)后，其流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)途徑方式也應(yīng)保持一致。所有建設(shè)用地都應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，方可在統(tǒng)一的土地交易市場公開、透明的運(yùn)作，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭方式流轉(zhuǎn)土地。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，還需要改革征地制度。首先，在解決征地問題中要深化改革，較大幅度提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并建立定期調(diào)整機(jī)制，積極采取多種方式，將土地用途轉(zhuǎn)變帶來的增值收益更多地分享給被征地農(nóng)民。其次，嚴(yán)格界定“公共利益”，盡量減小征地的范圍，嚴(yán)格按照國家規(guī)定程序開展征地工作，探索完善合理規(guī)范的多元保障機(jī)制，從就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等多個(gè)方面切實(shí)保障被征地農(nóng)民利益。今后，只有在公共利益的范圍才能征收集體土地，這就從源頭上限制了政府的征收行為，減少了征收集體土地?cái)?shù)量，也避免產(chǎn)生更多征地糾紛，同時(shí)，政府征收行為的縮減，鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地必然會(huì)增加更多的市場需求空間。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，許多配套政策和措施都需要進(jìn)行修改和完善。首先，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基確權(quán)登記發(fā)證工作，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記查詢系統(tǒng)。其次，加快建設(shè)用地相關(guān)法律法規(guī)，建立健全相關(guān)土地制度?，F(xiàn)行的《土地管理法》、《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)都需要進(jìn)行修改，現(xiàn)行的稅費(fèi)制度也需要進(jìn)行修改，同時(shí)，抓緊建立鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度等。再次，切實(shí)強(qiáng)化土地用途管制制度，發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，以全國第二次土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，結(jié)合年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)更新變化，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃管控，做好各類相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接，探索完善國土空間規(guī)劃布局，在滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的需求下，科學(xué)合理地預(yù)留拓展空間，明確劃定城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場提供規(guī)劃布局和用途功能管制。最后，強(qiáng)化對城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的管理監(jiān)察力度。做好每年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用的統(tǒng)計(jì)分析和形勢預(yù)測，探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系，全面清查城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法用地情況，研究制定相關(guān)政策，加大力度開展國土執(zhí)法監(jiān)察工作，嚴(yán)厲打擊新形勢下出現(xiàn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法行為。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地同國有建設(shè)用地一同入市交易，建成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，是強(qiáng)化集體土地價(jià)值、規(guī)范土地市場和盤活存量土地的重要政策措施。建設(shè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，也是解決三農(nóng)問題，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之需。

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作者簡介：陶佳錕，本科學(xué)歷，工程師，研究方向：土地利用規(guī)劃；常曉飛，碩士，工程師，研究方向：土地利用規(guī)劃。