農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款現(xiàn)狀問(wèn)題分析

史明正

摘要：隨著國(guó)家政策的推進(jìn)，逐漸放開(kāi)了對(duì)農(nóng)民宅基地上住房流轉(zhuǎn)的限制，為農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款提供了制度保障，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，要將該項(xiàng)制度真正全面地開(kāi)展，還需要解決一些相應(yīng)配套制度。本文根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)行政策，對(duì)作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)之一青海省湟源縣的開(kāi)展情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并參考有關(guān)資料進(jìn)行分析，為全面開(kāi)展該項(xiàng)制度提供些許參考。

關(guān)鍵詞：宅基地；抵押貸款；完善；建議

一、湟源縣農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款開(kāi)展現(xiàn)狀

青海省湟源縣農(nóng)民利用住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的工作已經(jīng)啟動(dòng)并將全面推行，雖然全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定，但是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款全面開(kāi)展還是存在立法和政策方面的不足。

（一）農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款的立法現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民宅基地上住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)尚未開(kāi)始形成，且現(xiàn)行的政策有些與法律、法規(guī)相沖突。我國(guó)法律體系中關(guān)于宅基地使用權(quán)都做了限制性的規(guī)定，例如，農(nóng)戶只能取得一處宅基地，宅基地合法轉(zhuǎn)讓后不得再次申請(qǐng)取得更多的宅基地等規(guī)定，對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格限制，從而也使農(nóng)民宅基地上住房的流轉(zhuǎn)受到了限制。農(nóng)民對(duì)宅基地享有帶有福利性質(zhì)的使用權(quán)，對(duì)宅基地上的住房享有所有權(quán)。根據(jù)我國(guó)房地一體的原則，現(xiàn)有的法律嚴(yán)格束縛了農(nóng)民宅基地上住房的流轉(zhuǎn)，從而也使得農(nóng)民利用對(duì)住房的所有權(quán)抵押貸款無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款的現(xiàn)行政策

1.國(guó)家層面政策

國(guó)家層面的政策已經(jīng)走在了前面，逐步要放開(kāi)對(duì)農(nóng)民宅基地和宅基地上住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》（《2014年中央一號(hào)文件》）進(jìn)一步指出：“完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”為了落實(shí)農(nóng)村宅基地改革政策，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)提出了明確的要求。2016年3月24日，中國(guó)人民銀行發(fā)布農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)辦法，從貸款對(duì)象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估等多方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求[1]。

2.各地區(qū)政策

為了配合國(guó)家層面的政策，落實(shí)青海省湟源縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)工作，青海省在政策方面也給予了大力的支持，成立了青海省農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作小組，聯(lián)合中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行青海省分行并成立專門的擔(dān)保公司，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的落實(shí)提供政策方面的幫助。

（三）湟源縣農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款試點(diǎn)分析

通過(guò)對(duì)湟源縣農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款問(wèn)題的實(shí)地調(diào)研，了解到湟源縣和平鄉(xiāng)馬場(chǎng)臺(tái)村的11戶農(nóng)民用自家的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，獲得了農(nóng)行青海省分行42萬(wàn)元貸款，用于發(fā)展鄉(xiāng)村休閑“農(nóng)家樂(lè)”。這是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定后，青海省第一批農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，標(biāo)志著青海省農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)入全面實(shí)施階段。并了解到下一步農(nóng)行青海省分行將以湟源縣地區(qū)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款為試點(diǎn)，逐步在全縣增大信貸投向，著力支持種植、養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)、加工、儲(chǔ)藏、流通、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧戶、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)示范大戶等符合條件的農(nóng)戶，最大限度降低信貸成本，解決廣大農(nóng)牧戶的信貸需求。

二、湟源縣農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款存在的問(wèn)題

（一）立法層面

我國(guó)《土地管理法》第十條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”《物權(quán)法》第四條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”這一條的規(guī)定是對(duì)物權(quán)平等保護(hù)的原則，但是宅基地使用權(quán)被《物權(quán)法》明確規(guī)定為用益物權(quán)之一，但是卻沒(méi)有賦予其同建設(shè)用地使用權(quán)一樣可以自由進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的權(quán)能。

（二）實(shí)踐層面

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城。雖然國(guó)家近年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，但是農(nóng)民還是缺乏創(chuàng)業(yè)意識(shí)，不懂得利用自己手中的資源，缺乏利用宅基地上的住房抵押貸款來(lái)創(chuàng)業(yè)從而提高生活水平。即便是有需求的農(nóng)民愿意通過(guò)抵押貸款來(lái)融資，但由于我國(guó)農(nóng)民宅基地上房屋產(chǎn)權(quán)登記制度比較落后，很多農(nóng)民手里甚至都沒(méi)有自己宅基地上房屋的產(chǎn)權(quán)證，也為農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款的落實(shí)帶來(lái)了不便。同時(shí)，在農(nóng)民用宅基地上住房辦理抵押貸款時(shí)，會(huì)遇到如何確定房屋價(jià)值的問(wèn)題，農(nóng)村住房?jī)r(jià)值評(píng)估是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地上住房抵押權(quán)的基礎(chǔ)，但是實(shí)踐中該評(píng)估會(huì)受到諸多因素的影響，一方面是農(nóng)民宅基地上的住房都是農(nóng)民根據(jù)自己意識(shí)建造的，標(biāo)準(zhǔn)不一樣，所用的材料各不相同，從而導(dǎo)致評(píng)估的差異性較大。另一方面，房屋的評(píng)估價(jià)值如果過(guò)低，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵害。

三、完善湟源縣農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款的相關(guān)建議

（一）完善立法

1.從國(guó)家層面推動(dòng)相關(guān)法律的修改

要結(jié)合黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”的規(guī)定作出相應(yīng)的調(diào)整。首先，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)組織全國(guó)人大對(duì)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律中對(duì)宅基地等集體土地規(guī)定的不合理的地方進(jìn)行修改和刪除，放開(kāi)對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，為其流轉(zhuǎn)提供法律基礎(chǔ)。其次，要逐步取消一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)及抵押擔(dān)保的限制性規(guī)定。

2.各地區(qū)制定對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則

各地區(qū)應(yīng)當(dāng)因地制宜，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，將法律的輪廓規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)的細(xì)化，為地區(qū)實(shí)施相應(yīng)抵押貸款政策提供合適的土壤，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）構(gòu)建農(nóng)民宅基地上住房抵押貸款的配套制度

1.建立農(nóng)民住房的價(jià)值評(píng)估機(jī)制

在構(gòu)建農(nóng)民住房的價(jià)值評(píng)估方面，應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)現(xiàn)有的成功經(jīng)驗(yàn)并作出創(chuàng)新，值得我們借鑒的如2009年成都房產(chǎn)管理局發(fā)布的《成都市農(nóng)村房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范（試行）》中提到的：“農(nóng)村房地產(chǎn)抵押價(jià)值估價(jià)技術(shù)路線為房地產(chǎn)抵押價(jià)值評(píng)估，符合條件時(shí)應(yīng)采用市場(chǎng)價(jià)值類型，可參照設(shè)定抵押權(quán)時(shí)的類似房地產(chǎn)的正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行。”[2]其總體思路就是要借鑒城市國(guó)有土地上房屋的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系展開(kāi)。

2.建立健全社會(huì)評(píng)估機(jī)制

改善農(nóng)村信用環(huán)境，加強(qiáng)農(nóng)村信用體系的構(gòu)建，加強(qiáng)與地方政府、司法機(jī)關(guān)、銀行等部門的全力合作，并探索和加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的協(xié)管作用，全面發(fā)揮其作用，為構(gòu)建完善、健全的社會(huì)評(píng)估機(jī)制提供保障。

3.完善房屋產(chǎn)權(quán)登記制度

完善房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，先從法律法規(guī)入手，為農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記提供法律，然后各地根據(jù)實(shí)際情況，由國(guó)土局、房管局和村集體共同協(xié)作制定一套行之有效的實(shí)施方案和推進(jìn)措施，并在農(nóng)村向村民開(kāi)展相應(yīng)的確權(quán)登記的宣傳工作，為確權(quán)登記營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心和支持農(nóng)民住房確權(quán)登記工作的良好氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行的法律制度是嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，而這種宅基地制度已經(jīng)與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生了嚴(yán)重的脫節(jié)，從而嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押融資，不利于我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過(guò)深入基層了解試點(diǎn)地區(qū)群眾對(duì)農(nóng)村宅基地及其上面的住房抵押貸款意愿進(jìn)行分析，及已經(jīng)開(kāi)展的農(nóng)民宅基地及其住房抵押貸款政策實(shí)施的順利程度。對(duì)該制度實(shí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的分析并歸納其產(chǎn)生原因，構(gòu)想如何避免這些問(wèn)題產(chǎn)生，希望為推動(dòng)我國(guó)相應(yīng)的法律變革提出一些實(shí)踐思考。

注釋：

[1]高圣平：《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押規(guī)則的重構(gòu)》，《政治與法律》，2016年第1期。

[2]徐昭：《農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款法律問(wèn)題探討》，《經(jīng)濟(jì)師》，2015年第12期。

（作者單位：青海民族大學(xué)）