論軍隊預算審計轉型

馬少帥++孫勇閣++戚少博

摘 要：如何在適應審計大環境的基礎上，加快推動軍隊預算審計轉型，加強對體制機制調整階段所涉單位經費物資的監督，更好地發揮預算審計在優化資源配置、聚力戰斗力生成的作用，為改革順利推進提供堅強有力的監督服務保障是當前審計部門、人員所面臨的一個重要問題。

關鍵詞：預算 審計

一、當前軍隊預算審計存在的突出問題

改革開放以來，預算審計地位隨著法律、規章的建立得到提高，其審計內容、范圍、方法、程序逐步建立起來，性質也主要由消極防弊逐步轉為積極糾錯，預算審計地位、職能得到進一步提高，然而新形勢下軍隊預算審計體制機制仍面臨諸多問題。

（一）預算審計目標定位不高

開展預算審計準備階段其重點在于把握好審計目標定位。然而長期以來，多數審計人員在審計實踐中對審計目標形成的共識是對預算編制、執行、調整過程中經費、物資配置的真實性、合法性進行審查，著重發揮糾錯防弊作用。其主要存在以下問題：一是效益性關注不夠。缺乏對預算執行情況的總體評價，只是單純的就執行談執行。只有在關注軍費使用的合法合規性基礎上增加對其經濟性、效率性、效果性的審查評價，才能真正保證每一分錢都被用在刀刃上，真正實現資源保障向戰斗力聚焦的目標。二是主體意識不濃，存在狹隘觀念。主要表現在多數審計人員的思想定位還停留在“監督者”層次，沒有上升到“軍隊宏觀決策的參謀者”層次上，審計職能作用得不到充分發揮。

（二）預算審計內容覆蓋不足

凡是涉及財政資金的管理活動或領域，都是國家預算審計范疇，既包括對預算管理全過程的審計，又包括對預算資金的專項審計和審計調查。而軍隊預算審計實踐中，由于涉及單位多、工作量大、人多事少矛盾突出，審計人員更多的是關注預算編制的合法性、規范性，預算執行的準確性，卻忽視了對預算指標批復、下達和資金劃撥情況，預算管理措施以及預算安排情況的審查評價，缺乏與具體使用經費部門的信息溝通，對影響預算管理的深層次問題的查究力度不夠，無形中縮小了檢查范圍和覆蓋面，無法保證審計質量，審計在促進資源優化配置的作用未能得到充分發揮，更何談聚力改革。

（三）預算審計階段時效不強

開展預算審計，是對軍隊部門預算編制、執行全過程的合法性、合理性、有效性進行監督。目前，軍隊預算執行主要是在一個會計年度完成的，軍隊審計部門開展審計都是在軍隊部門和單位預算執行后進行的，理論上應于編制決算前審計完畢，這樣才能確保審計發現的問題在決算中得以校正。然而現實操作過程中，預算執行審計時間安排處于財務部門編制決算階段，無論審計所需材料的收集和人員的詢問談話都給審計部門帶來一定難度，時間上存在沖突再加之決算上報之后難以調整，這就導致一些本來可以在預算執行過程中發現并就糾正的問題不能得到有效解決，從而使得預算審計始終處于“落人一步”的尷尬地位，審計的預防職能和監督時效性大打折扣。

二、軍隊預算審計轉型的含義和必要性

對于上述存在問題，部分專家結合自身理論研究成果或是提出提高審計實效的思考、或是提出深化軍隊預算審計的探析、或是提出問題的對策性研究，但是對于新時期審計體制機制下預算審計如何適應軍隊財務改革的總體方向，圍繞全覆蓋目標要求和管理制度改革來研究和發展預算審計，尚缺乏全面、系統的理論分析和實踐操作規程，而轉型的提出能夠更好地解決這一現實問題，同時也是強化問題整改、規范預算管理的核心所在。

（一）預算審計轉型的含義

轉型是指事物的結構形態、運轉模型和人們觀念的根本性轉變過程。不同轉型主體會根據自身狀態及其對客觀環境的適應程度決定其轉型內容、方向。轉型是主觀求新、求變，改變舊有模式、狀態的過程，是一個創新的過程。究其根本，轉型是決策層參考外部環境的變化、對企業的體制機制、運行模式和發展戰略進行大范圍的動態調整和創新，從原有的發展軌道進入到新的發展軌道。

預算審計轉型是指其審計思維、方式方法、技術手段、審計重點的推陳出新，一是在“大財政”科學理念的指引下，由以財務審計為主轉為財務審計、績效審計、計算機審計相融合貫通為一體的模式整合；二是把握審計本身和審計對象的系統性，著力于提高預算執行審計的整體效果，實行預算審計全過程的動態監督，更加高效地發揮審計職能作用，為強軍興軍保駕護航，其實質是現有基礎上的主動創新、提高和發展。

（二）預算審計轉型的必要性

1.是審計職能強化的內在要求

軍隊審計作為軍事經濟監督部門，作為中央軍委對權力制約的制度安排，在深化國防和軍隊改革的今天，其作用不應只體現在查錯糾弊方面，更應該充分發揮其監督防范、宏觀指引、服務建設等作用。預算審計向動態監管模式轉變，能夠充分掌握被審計單位狀態，對其預算編制、執行、決算等環節實行實時、高效的監控，從根本上解決信息不對稱問題，充分發揮審計防范作用和“免疫系統”功能，避免經費的不當、低效安排，提升預算效率，同時也避免審計部門“事后諸葛亮”的尷尬境地；預算審計更加注重宏觀分析，審查涉及軍隊經費的管理活動和領域，覆蓋軍事經濟管理各個方面，充分運用數理統計知識從宏觀掌握軍事資源的運行規律、管理重點、存在問題，開展對經費的結構分析，分析預算管理體制、機制的漏洞，進而提出針對性意見，進一步強化軍隊審計服務黨委決策、保障打贏的建設性作用。

2.是預算改革深化的客觀需求

2001年以來，軍隊預算管理進行了一系列的改革，其中以集中支付為核心的改革成效不菲，但與之協調配套的監督體制改革并沒有取得實質性進展，完善預算監督體制是進一步深化預算管理改革需要攻克的難題。軍隊預算管理改革的目標在于探索、建立財權財力集中、軍費分配科學、監督制約高效的軍隊預算管理新模式。軍隊預算管理改革中一些專家提出的“預算編審—預算執行—預算考評”這一新型管理系統是對舊有“預算編制—預算執行—預算監督”的創新發展，更加凸顯了軍隊審計部門的監督職能，強化了審計的參與力度，然而這一系統不但需要技術創新、制度約束，更是對審計部門提出新的更高要求，預算審計的轉型勢在必行。這就需要我們認真反思存在的矛盾，重新審視、研究審計所面臨的形勢，抓住機遇，努力推進預算審計轉型，為改革保駕護航。

3.是部隊廉政建設的大勢所趨

習主席強調，要把權力關進制度的籠子里。預算是部門建設資源利用和配置的總體安排，是完成事業任務的具體經費保障計劃。相對于規范軍事經濟行為而言，預算本身就是一個籠子，然而我們還應該看到，預算編制不細化、零基預算落實不到位、預算執行“兩張皮”、預算經費浪費嚴重、法規意識不濃等問題依舊沒有得到根本解決。同時預算經費分配向來是各單位、部門權力、利益交鋒的重點領域，也是腐敗的高發領域、“老虎”“蒼蠅”的滋生之源。因此要推進預算審計轉型，強化問題揭露，抑制部門上項目、爭經費的利益沖動，促進資源配置向保障戰斗力生成等重點部門和領域傾斜，扭轉“重分配輕管理、重收入輕支出、重使用輕績效”的理財思維，深入介入經費、物資權力分配的運行過程，有效形成分權制約機制，真正為權力套上法規制度的籠子，進一步推進反腐倡廉建設。

三、軍隊預算審計轉型配套措施

（一）完善預算審計法規體系

法律約束是現代預算管理的一個主要特征，國外發達國家其預算管理整個過程都要受到法律制約和立法機構的制約，在憲法的基礎上，他們還制定了專門法對預算監督進一步細化，例如美國出臺的《預算與會計法案》、《國會預算和扣押法案》、《平衡預算和經濟赤字控制法》、《預算執行法案》、《綜合預算調整法案》等，這些法律指導著預算程序參與者們的行為。雖然我軍財務法規制度隨著軍事改革的不斷深化不斷得到完善，但是預算審計法規還處于相對滯后的境地，缺乏健全完善的法規而難以發揮作用。因此一是要充實、完善審計條例，為審計工作的開展提供依據。二是要加快完善預算審計規定、根據現有形勢任務開展進一步的修訂完善工作。三是要制定操作性強的預算審計實施辦法，根據審計類型、目標、內容、對象詳細規劃實施辦法，為審計人員提供最基本的工作指南。

（二）建立預算績效審計評價體系

當前，預算審計績效評價還只停留在理論探索、論證階段，然而從審計服務建設作用來分析，建立完善的涵蓋軍事、政治、經濟效益為一體的軍隊預算績效評價指標體系、規范預算審計績效評估程序是在軍費結構和規模既定的基礎上優化軍隊資源配置的重要需求。因此要適應軍隊改革發展對審計工作的新要求，預算審計內容和審計范圍的確定應在合法合規審計的基礎上更加突出預算管理、執行部門的績效上，從而充分發揮審計為軍事經濟宏觀決策服務作用。一是健全軍隊預算審計績效評價的技術方法。在審計實踐中，綜合運用調查技術方法和分析判斷方法，保證數據的真實性與口徑一致、標準值選取適當、評議過程規范。二是選好軍隊預算審計績效評價指標的選擇。指標選取原則要遵循目標性與導向型相結合、全面性與特殊性相結合、科學性與可操作性相結合、定量分析與定性分析相結合的原則。指標內容選取上，應包括預算執行結合和預算管理情況雙重評估的內容，預算執行結果的評價通過選取多種評估數據直觀衡量預算目標的實現程度，預算管理情況的評價則要采用定性評估的原則，詳細評估各個管理主體的責任，通過規章制度落實情況、基層官兵綜合評價意見、被審計單位歷史數據、相似審計業務所應用過的標準等來綜合衡量。

（三）整合優化審計資源配置

預算審計是一個復雜、系統的工程，現行的軍隊審計體制和人員編制同新形勢下審計任務還存在諸多不相適宜的地方。因此要著力整合審計資源：一是推進審計職業化建設。建立分類科學的職業教育培訓體系和人才選任機制，確保審計隊伍的專業化水平，強化審計隊伍建設；建立適應預算審計工作需要的審計人員分類管理制度，保證其各司其職、權責一致；完善審計人員職業保障機制，解決審計人員后顧之憂。二是要結合實際構建由相關綜合部門協調牽引，各個業務審計部門共同參與以及將預算審計作為主體的分工配合的審計組織體系，強化聚合力度，提供更加豐富、高效的審計成果。三是建立軍地資源共享機制。在中央軍委的統一協調規劃下，貫徹落實軍地融合原則，著力構建軍地人員借調、經驗成果共享體系，實現國家、軍隊審計優勢互補，互促雙贏的目的。