規范輔警的立法不宜緩行

阮傳勝

2016年11月29日國務院辦公廳印發《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監督、職業保障等方面，提出了規范警務輔助人員管理工作的具體措施和要求。《意見》是在公安機關全面深化改革的背景下，落實執法規范化建設的切實舉措。《意見》的頒布與實施結束了輔警的“尷尬”地位，也開啟了執法主體的規范化、法治化進程。

規范輔警系現實的需求

輔警（全稱為警務輔助人員）的概念起源于英美法系。英美法系認為，社會治安應該由政府和民間共同承擔。因此，在英美法系國家，民間自發組織輔警，協助正規警察維持社會治安。傳統意義上的德國、法國等大陸法系國家堅持政府應對社會安全負起全部責任，不設輔警。但由于社會現實的改變，大陸法系國家也開始逐步設立輔警，建立輔警隊伍，探索輔警體制。

我國輔警的產生基于現實的發展需要。據資料記載，目前世界上發達國家警察與人口的平均比例約為萬分之三十，我國香港地區警察比例為萬分之四十，而內地的警察配備約占總人口萬分之十一。而且，改革開放以來，各種社會矛盾積聚，治安問題頻發，公安機關工作任務日益繁重復雜，一線警力嚴重不足矛盾日益凸顯。由于正式警力嚴重不足，2004年公安部《關于對公安機關治安員隊伍進行專項清理的通知》下發后，準許各地探索輔警制度改革。目前，全國輔警隊伍已發展成一支規模龐大的警務輔助力量。這支日漸壯大的隊伍在協助公安機關承擔社會治理任務 過程中正發揮著越來越突出的作用。

但是，由于輔警管理體制的相對滯后，長期以來，輔警常常是“陰影里的執法者”。某個媒體的這一說法，一定程度反映了輔警在整個執法體系中尷尬的定位。

一定意義上說，“輔警”群體既存在法律定位缺失的問題，也面臨著被“污名化”、社會認同度低的難題。

黨的十八屆四中全會決定強調，加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度，完善職業保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業職務序列及工資制度。中央《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案也對健全輔警管理體制提出了明確要求。2016年初，中央深改小組通過了《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，為輔警改革破冰，化解體制、機制之弊指明了方向。如今國務院出臺針對輔警的“紅頭文件”，為徹底解決輔警隊伍人數多、待遇低、素質參差不齊、流失率高、隊伍不穩定等問題，標清了“路線圖”，為輔警的定位及管理體制、機制等劃定了框架。

這一《意見》的出臺，意味著輔警改革的“靴子”最終落地。此次出臺的管理意見，在輔警隊伍建設、管理監督等方面均具有突破意義。《意見》特別要求，建立健全警務輔助人員日常管理制度，建立健全警務輔助人員管理監督、投訴和退出機制。管理主體的確定、機制的完備，意味著輔警人員被納入法治軌道，有助于實現公安執法隊伍的正規化、專業化、職業化。嚴把入口、嚴明紀律、落實責任、清理規范等一系列規定的完善，明確了輔警人員的法律地位、崗位職責、職業保障和管理依據，也有助于更好發揮輔警在維護社會治安穩定方面的職能和作用，提升公共安全服務的能力水平，為法治中國筑牢執法基座。

執法主體規范化、法治化的必然要求

按照《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》的表述，輔警是“根據社會治安形勢發展和公安工作實際需要，面向社會招聘，為公安機關日常運轉和警務活動提供輔助支持的非人民警察身份人員”。

伴隨一些影響性個案，公安執法規范化成了輿論持續熱議的話題。2016年5月20日召開的中央全面深化改革領導小組第24次會議，重要議題之一就包括“深化公安執法規范化建設”。會議指出，要增強執法主體依法履職能力，樹立執法為民理念，嚴格執法監督，解決執法突出問題，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。會議審議通過了《關于深化公安執法規范化建設的意見》。

此次《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》的印發，其出臺的背景就是公安部已經展開的執法規范化改革。在中辦、國辦聯合印發的“深化公安執法規范化建設”的文件中，提出了“努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”。

公安執法規范化并不是一個新問題，十余年來是一直被反復強調的。正如“深化公安執法規范化建設”的文件所指出的，其關鍵就在于“每一項執法活動、每一起案件辦理中”。

現代管理學上有個著名的“木桶原理”，它的核心內容是：一個木桶能裝多少水，并不取決于最長的木板，而取決于最短的那塊木板。如果將公安執法規范化視為一個大木桶，越權執法、粗暴執法、野蠻執法、偏袒執法等等就是這個木桶的短板。解決執法規范化中的“短板”問題，首先是解決執法主體不規范。

“每一項執法活動”，不是簡單的施政承諾，一個重要前提在于從事“每一項執法活動”的人員究竟屬于什么序列。據報道，各地輔警總數已經超過正式在編警察。基于此，加強輔警隊伍管理的實質在于規范執法主體。盡管這不是執法規范化改革的全部，但是，執法主體的規范化、法治化無疑是執法規范化的首務。

實現執法主體的規范化、法治化則必須對輔警隊伍全面清理整頓。《意見》通過行政法規設定輔警“入口關”，明確準入門檻，厘定責任分工，貫徹“誰使用、誰管理、誰負責”原則。在具體操作層面，《意見》要求首先需要清理整頓排查現有人員，以警務執法的法定標準衡量和考核輔警。

《意見》還界定了警務輔助人員的身份性質，并將輔警分為文職輔警和勤務輔警，并由公安部對輔警的著裝等統一確定。在明確輔警身份性質的基礎上，《意見》通過列舉的方法將文職輔警和勤務輔警可以從事的輔助工作和不可以從事的輔助工作一一列出，文職輔警可以從事公安機關“非執法、不涉密”崗位的相關輔助工作，勤務輔警可以協助公安機關人民警察從事執法執勤工作。

這些無疑均是公安機關的執法主體規范化建設的應然內涵，也是其必然要求。

有待解決的問題

《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》的頒布與實施開啟了規范輔警的法治化進程。在規范輔警的法治化進程中，以下問題也是有待解決的：

首先，輔警立法不宜緩行。

國務院辦公廳下發的《意見》規范對輔警隊伍管理是必須肯定的。但是，在全面推進依法治國的大背景下，對輔警行為的規范與對輔警的管理也必須納入法治化管理的軌道，需要以更寬廣的法治視野來考量并推進相關制度建設。例如，這種聘用輔警的合法性途徑如何建立？輔警的人數與正式警察人數的比例多少合適？輔警輔助執法的權責如何確定？輔警的職業規劃、工資待遇及保障機制如何建立？相關的勞動爭議通過什么途徑解決？這些問題都需要納入制度視野，作出合乎法治精神的設計安排。有必要通過立法對輔警的法律地位、管理機構、招錄程序、崗位職責、教育培訓、權利保障等予以規范。在社會治理創新的背景下，輔警大有用武之地，輔警隊伍將進一步發展壯大。

筆者認為，亟待制定統一的關于輔警的行政法規，以行政法規的形式明確輔警的法律地位、招錄條件和方式、培訓內容、職責權限、權利義務、法律保障、監督管理、經費保障和淘汰機制等。建議有關部門加快規范輔警的立法進程，盡早出臺統一的輔警管理的法律法規，盡早將日趨龐大的輔警隊伍通過法律法規加以規范與管理。

其次，輔警參與執法中的權責界限仍有待進一步厘清。

與清晰界定其法律地位一脈相承，規范輔警管理工作的另一個關鍵點在于明確權責界限。從法理上而言，法治國家要求的是一種理性的社會治理，以避免恣意的可能性。行政任務的執行愈理性，其行為的可預見性、可控制性與可審查性就愈高。根據《意見》，輔警非在編正式警察，也非公務員身份，而是受公安機關聘請，受其指派從事公務的人員。因此，必須厘清警察和輔警之間的責任分配狀況：一方面使輔警有足夠空間展開其對于任務的執行，另一方面更好地讓公安機關履行對輔警的指揮與監督責任。 在現實的一些語境中，以“臨時工”身份出現的輔警在很多場合變成了所謂的“替罪羊”，根本就在其參與執法的責任不清。輔警以公安機關的名義參與執法活動，其執法活動的后果歸屬于公安機關。盡管《意見》的第9條等對輔警的參與執法的職責加以羅列式規定，但需要看到的是，規定的內容仍需要進一步明確。輔警在實際履行崗位職責過程中，也形成了某種意義上的行政執法權延伸。現代法治理念強調“法定職責必須為、法無授權不可為”，對輔警管理工作而言，同樣需要貫徹這一理念，只有從法律上明確可以為和不可為的權責界限，并輔之以公開的、可識別的操作性程序規范，才能不斷推動警務輔助隊伍正規化建設、充分發揮其警務輔助作用，在創新社會治理的同時更好地維護社會穩定。

再次，對輔警參與執法的監督也有待進一步明確。

《意見》規定對于輔警實行“誰使用、誰管理、誰負責”的監督原則，也是基于輔警只是公安機關在執行行政任務時的輔助人員。因而，輔警不能獨立執行行政任務。輔警對于是否執行行政任務亦不能自行判斷，而必須取決于公安機關的決定和指示。輔警的輔助特性，亦將有賴于公安機關對其的監督機制。換言之，公安機關必須隨時監督輔助人員執行行政任務的行為，并提供如何執行行政任務的決定和指示，在輔助人員違法執行或執行不力時，采取立即介入措施。 對此，《意見》并沒有進一步的規定。建議將來法治化規范輔警過程中對此加以完善。