可資借鑒的國外輔警制度

陳宇

警力不足的難題，不止是在中國，其他許多國家也都存在。如今，美國、英國、法國、澳大利亞、新加坡和我國香港、臺灣地區（稱為義勇警察）的輔警建設，都取得了令人矚目的成就。輔警在打擊犯罪、維護地方治安等方面，發揮了積極作用。考察這些國家或地區的制度實踐，主要有以下幾個特點：

——健全的法規體系。在這些國家和地區，一般都有專門的輔警法律、法規，對輔警人員的身份、地位、權利和義務，以及對權利的保障程序，都作出了詳細規定，使輔警人員開展工作沒有后顧之憂。

英國作為現代警察制度的發源地，早在1285年就頒布了《溫徹斯特法令》，這是第一部規定兼職警察職責的法律。

該法令建立了“守夜人”制度，由志愿者組成的守夜人負責夜巡，將巡邏中發現的不法分子押送給教區治安官。

1831年，英國議會通過了《輔警法》，授權地方政府，為彌補正式警力的不足，可以征召輔警，輔警享有等同正式警察的“職權、權威、優先權、豁免權”，尤其是可以配備槍支及其他警用設備，擁有逮捕權。

一些輔警立法，還借助了個案的力量推動。1992年6月7日凌晨，北約克郡一個名叫格倫·古德曼的輔警，在與正式警察桑迪·凱利一起巡邏途中，對一輛可疑車輛進行例行檢查。車中2名愛爾蘭共和軍的恐怖分子突然向這兩名警員開槍射擊，導致桑迪·凱利重傷，輔警格倫·古德曼傷重不治。這一事件在英國社會反響強烈，輔警執法備受關注。

4年后，英國通過《1996年警察法》，詳細列舉了輔警的執法權限，具體包括：在交通事故、毆打現場或者火災中提供幫助，采取道路安全措施，開展戶對戶的調查訪問，徒步巡邏，為社區或者大型活動提供安全保衛，在學校宣講安全和犯罪常識，為法庭提供證據，在重點區域處置未成年人飲酒、刑事傷害和混亂行為，提供預防犯罪建議和提高財產保護意識等。

在今天，英國沿襲了志愿者擔任輔警的傳統，依照《1964年警察法》《1965年輔警規則》《1996年警察法》等數十部法律法規的規定，從志愿市民中選拔“特別警察”，經培訓宣誓后，著警服行使警察權。

與英國輔警不同的地方在于，美國輔警雖然依法而建，卻主要根據地方法律來組建。比如在紐約市，輔警隊伍根據的是《紐約州緊急防衛法案》組建，是為防范外來入侵和重大自然災害而組建的民防力量，主要職責是協助警察從事維護治安的工作。

按照《香港輔警條例》等規定，香港地區早在1914年，就成立了輔助警察隊伍，由社會各界的志愿人士組成。1959年，香港地區制定《輔警管理條例》，之后又不斷補充修訂，規范著輔警運作。

屬于大陸法系的法國，1986年立法決定建立“輔助警察”，并賦予其一定的執法權。如今的巴黎警察局，領導著一支1200人的輔助警察隊伍，配有專門的技術裝備和現代化通訊設備。

臺灣地區曾頒布《臺灣省各縣市義勇警察組織方案》《義勇警察編訓服勤作業規定》等法規制度，對輔警隊伍進行規范和管理。

——科學的錄用程序。公開考試、擇優錄用，乃是西方國家公務員制度的顯著特征，現代輔警制度也參照了這一重要原則并實施，規范性和科學性得以增強。

在西方國家，實行公開、公平、公正的輔警考試錄用制度，對錄用程序有著極其嚴格的規定。一般而言，由符合條件的公民自愿報名，經過嚴格、完備的資格審查和選拔，并經過訓練考核后方可上崗。

在英國，輔警是兼職警察，由志愿者組成，來自各行各業。必須是年滿18周歲的公民，品德端正、身心健康，通過警察機關的背景調查、評估、健康和適應能力測試，并保證每月至少工作16小時，才可以申請成為“特別警察”。

美國的輔警，人員來自各行各業，有的還是電腦編程員。他們從事一些服務性和危險性不高的輔助執法活動，但都經過了嚴格的錄用程序。

在法國，國家警察機構利用合同雇員的方式，招募了近萬名辦公室雇員，在各個機構中從事行政事務性工作，性質類同輔警。簽訂合同的過程，也就是輔警錄用的過程。

考慮到輔警的許多工作同警察一樣，具有專業性和一定危險性，因此各國和地區普遍在選拔后、正式入職前，安排專門的培訓。

比如紐約市警察局規定，輔警必須參加為期16周，總計48小時的培訓，內容包括警察學、自衛術、相關法律知識、執法程序、人群控制以及急救知識等等，以使更好地掌握相關知識和技能。

此外，在輔警隊擔任領導職務的輔警，還要參加所負責領域的領導能力方面的培訓。在香港地區，輔警在接受“輔助警察基本訓練課程”的培訓后，即被派往各警區駐守。為保證任務完成，他們每年還需完成“法定效率訓練”，作為“加餐”。

——明晰的職責權力。概而言之，各國和地區輔警隊伍，在地位上，一般不擁有國家公務員身份；在功能上，主要彌補在編警力不足；在權限上，一般由法律明確界定其范圍。

在英國，每個輔警都像正式（全職）警察一樣，在法官或者行政官員面前宣誓。輔警與正式警察一起工作，擁有相同的法定職權，甚至包括逮捕權。

通常情況下，英國輔警通過獨自步巡、車巡，或者與其他輔警、正式警察一起開展工作。輔警可能參與現代警務工作的各個方面，特別是社區警務、制止反社會行為、預防犯罪、根據授權實施搜捕、失蹤人員查詢、處理道路交通事故以及盜竊、斗毆等刑事犯罪。

有時，英國輔警還會被要求，參加治安法庭或者刑事法庭的陪審團；也可能被要求，提供關于逮捕犯罪嫌疑人的證據。但是，根據有關規則，輔警僅在傳統警務領域履行職責。在交通管理、刑事偵查、槍支管理等專門警務領域，則需要經過更高層次培訓和授權的警察才能履職。

在美國，輔警不是正式警察，所以沒有執法權。按照有關規定，他們不能攜帶槍支及其他武器，只能“觀察并報告”；輔警不能單獨巡邏，巡邏時至少應該兩人以上。他們的職責，主要是徒步、騎自行車或者駕駛輔警警車巡邏，維護治安，改善警民關系；在遇有交通事故、集會、游行及一些大型活動時指揮疏導交通；舉行大型或者特別活動時進行人群管控；報告案件、事故；提供情報；參與犯罪預防；幫助搜尋失蹤人口等。

相比起來，美國輔警職能發生了很大變化，由過去的防衛外敵入侵，變成了現在的報告犯罪行為以及預防犯罪。但在實踐中，美國許多警察部門早就超越了法律界限，給輔警配備手銬、警棍等裝備，輔警的協助領域，也遠不止上述任務。由此，不可避免地產生一些法律問題。

2007年3月，紐約市的兩名輔警在巡邏時，被搶劫比薩店的嫌犯槍擊身亡，美國司法部拒絕向死者支付死亡撫恤金，因為他們并沒有法律權限去追蹤逃犯。后來，雖然經過警察局局長和議員的爭取，死者獲得了賠償，但此案也引發紐約人的反思，輔警協助警察執法是否合適，并對其職責作出明確。

——厚道的待遇保障。在英國，輔警作為志愿者，雖然沒有工資，但依法享有津補貼和其他獎勵。英國內政部制定的《1965年輔警規則》，就根據《1964年警察法》第34條的授權，規定“輔警可以就其在執行職務過程中負擔的任何未列入預算的合理開支得到補償”，以及可以獲得津貼的其他情形。

具體而言，包括因執行職務、對輔警私人勞務報酬的補償，以及其他內政部長批準的情形。輔警因執行職務遭到人身傷害或者患病，且沒有在私人勞務關系中獲得補償的，有權獲得一定的疾病津貼。

蘇格蘭的輔警，每年將獲得1000英鎊的稅后補貼，英格蘭和威爾士在輔警獎勵機制上則因地制宜，有的地方每年為參與執勤或者接受培訓的輔警，發放500至1000英鎊不等的獎金，有的地方還為輔警提供一定的市政稅折扣。

值得一提的是，為了確保切實有效履行職務，英國輔警享有與警察幾乎相同的崗位保障。例如，有類似正式警察的等級劃分、制服和警用裝備。輔警制服與正式警察制服幾乎完全相同，其細小差別在于肩章不同，輔警的肩章上有字母“SC”。許多警察局還為輔警提供警鞋，一些警察局還為輔警設有年度警鞋預算，可謂體貼入微。

英國輔警與正式警察一樣，配發相同的警棍、手銬、催淚噴射器等警用裝備，以及防刺背心等防護裝備。不同的警察局有不同的裝備，例如，有的警察局配發一般的警棍，有的警察局配發多功能警棍。

其他大多數國家或地區的輔警，按照合同制享有薪資待遇。例如，香港地區的輔警，招募后由警務處發給聘書，薪資待遇有法律保障，如果執勤時發生傷亡事故，待遇與正規警察一樣。香港輔警的崗位保障很有力，尤其特殊的是，執勤時能行使正規警察的所有權力，可以佩戴和使用警械甚至是武器。

——科學的組織層級。許多國家和地區的輔警，設定了與正規警察相似，而又相對獨立的組織機構。英國輔警有著類似正式警察的等級，各地警察局的輔警等級劃分大致相同，盡管等級的稱謂和標志不完全一致，但職責大致相仿。

具體來看，從低到高可分為5級：一是輔警警員，二是輔警警署指揮官、輔警警長，三是輔警分區正、副指揮官，四是輔警助理警監、輔警總督察，五是輔警指揮官、輔警警監。科學的層級設置，有利于明確權責，也有利于打造階梯上升的職場空間，實現更積極有效的管理。

與上述國家和地區相比，中國內地的輔警制度在諸多方面存在差距。它山之石，可以攻玉。雖說西方輔警制度也存在若干不足，但不無優秀的成分。對于改革進程中的中國輔警制度而言，不妨認真評判、借鑒和吸收，以便少走彎路、節約成本。

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