“深度城鎮化”：破除城市病的有效路徑

鄢祖容

【摘要】當前，在經濟發展新常態下，城鎮化發展表現出速度減緩、郊區機動化、人口老齡化、低碳壓力加大、住房需求降低等特征。因此，我們要站在新的戰略高度，走“深度城鎮化”道路，在推進農村土地改革、建設綠色交通、改革保障房機制和建設智慧城鎮等方面做出探索，推進新型城鎮化建設。

【關鍵詞】城市病 深度城鎮化 可持續發展 【中圖分類號】F299.21 【文獻標識碼】A

當前，我國城鎮化呈現出一系列新特征及發展態勢。我們要站在新的戰略高度，破除“城市病”，以推進更深、更廣的新型城鎮化為目標，走“深度城鎮化”發展道路。

我國城鎮化發展顯現出五大特征

經過幾十年的發展，我國城鎮化取得了前所未有的成果。目前，在經濟發展新常態下，我國城鎮化發展的五大特征已經顯現。

從發展速度來看，我國城鎮化建設進入拐點時期，發展速度放緩。“十三五”時期城鎮化速度將會比“十二五”時期下降0.5個百分點左右，下降速度較快，這也意味著我國“十三五時期”要解決700余萬農村人口的進城問題。

從郊區發展形勢來看，郊區機動車數量迅速增加。預計在未來五年，我國每百人平均擁有車輛的數量將由2016年的20.6輛增加到2020年的26輛，高速公路總里程數量將由2016年的12萬千米增長到2020年的16.2萬千米。這不僅會加大郊區耕地保護的難度，也將導致城市人口密度下降。

從人口年齡分布來看，我國人口老齡化加劇。長期實行的計劃生育政策，導致我國現階段青少年占總人口的比重有所降低。雖然自2016年起二孩政策已經全面放開，但是人口結構的比例優化是一個長期的調整過程，不能立竿見影。并且由于受各種因素的綜合影響，我國很多家庭不愿意生育二孩。出生率的下降，也在一定程度上加快了中國人口老齡化的進程。加上現代醫療水平和生活水平的提升，人們的壽命普遍延長，這些因素均進一步加劇了人口的老齡化。

從住房需求來看，我國人均住房面積約為35平米，接近法國等高人口密度國家。近年來，我國每年新增建設的住宅面積約占全球總量的40%。大量的住宅建設，導致三四線城市住宅空置率持續攀升，住房剛性需求則持續降低。

從環境保護要求來看，我國碳排放壓力逐漸加大。近年來，我國溫室氣體總量已超過美國與歐盟地區的總和，人均排放量也超過全球平均水平。碳排放量的持續走高，增加了我國碳排放的壓力。從國際發展經驗來看，我國也應持續發展綠色化、低碳化、高效化的產業。

實現“深度城鎮化”建設亟需解決的五大問題

城市空氣、水資源及土地資源等污染問題。從發達國家的城市化歷程來看，不少國家在城市化后期均出現了較為嚴重的環境問題，造成這種現象的原因復雜，后期治理代價較高。環境問題也是我國在城市化進程中面對的重要問題，若不加以注意和及時治理，將會產生不良后果，給人們的生活質量和身心健康帶來負面影響。

城市交通日益擁堵。截至2015年底，我國人均小轎車擁有量已達到1500萬輛。日益擴大的交通運輸規模導致我國城市交通出現擁堵現象。不僅如此，隨著城市化進程的推進，我國城市交通擁堵的情況也已開始逐漸從東部城市向中西部城市蔓延，從超大型城市向中型城市甚至小型城鎮拓展，擁堵時間也從早晚上下班高峰擴展至全日擁堵。交通擁堵不僅降低了城鎮運行效率，同時也會影響居民生活質量和城鎮生態環境。

老城鎮特色文化印記逐步褪色。當前，我國的不少歷史文化名城正在不斷失去其應有的特色風貌，取而代之的則是平庸化的城市空間格局和“千城一面”的大眾化規劃建設。這將影響到今后各地城鎮特色歷史文化的傳承，不利于我國文化軟實力的增強。

小城鎮人居環境質量下降。根據第六次全國人口普查數據，我國小城鎮居民的人口比重同比十年前下降了10%，約有1億人轉移到大城市生活。由城鎮轉移到城市生活的原因是多元的，主要包括子女教育質量、工作機會、醫療保險水平等。國際經驗表明，發達國家的居民更傾向于居住在小城鎮，而隨著我國小城鎮環境的惡化，大城市人口也在迅速膨脹，直接影響到人口地域分布。

保障房庫存積壓和房地產投機共存。房價的不斷增長，將會對經濟發展以及城市宜居宜業、創新創業等方面都造成不利影響。同時，有一些地方的“炒房熱”持續升溫，投機行為回潮，如果不加以調控和遏制，將會給經濟發展帶來負面影響。

增強城鎮可持續發展力，走“深度城鎮化”道路

全面推進農村土地改革，扭轉郊區化局面。我國正在進入大城市郊區化發展時期，要推進“深度城鎮化”，確保城市實現“緊湊式”建設與發展，就應該最大程度地節約和保護耕地。為此，我們首先應正確應對農村建設用地改革帶來的負面影響，積極推動健康城鎮化，主動學習借鑒浙、滬等地的相關經驗，實施農村建設用地入市“總量管控”的策略，有效避免農村土地城鎮化“遍地開花”。其次，要嚴格劃定城市“綠線”，并將其作為城鎮發展的永久性邊界，對土地進行嚴格管理。最后，要強化農房的整治和管理，依法懲治違法建筑、防止濫用耕地，有效預防城鎮低密度、零散化發展。

著力推進綠色交通建設，樹立正確的交通觀。緩解城鎮交通擁堵等問題，是推進“深度城鎮化”的有力保障。應進一步明確城鎮交通的主要需求，在停車費、限牌等方面進一步規范管理，并探索征收擁堵費等新措施。在居民出行方面，可以積極擴大城鎮步行街區的覆蓋面，倡導全民步行或自行車出行，以綠色出行緩解城鎮交通擁堵狀況。此外，還應進一步強化公共交通的建設力度和建設速度，適度放寬城市軌道交通建設的限制條件，加快推進城市內和城際軌道交通的建設，并加強公共交通之間的有效銜接。

加快推進保障房體制改革，盡量規避房地產市場風險。要推進“深度城鎮化”，就要加快推進保障房管理機制改革。政府應加快改革保障房建設的運行機制，充分發揮市場的主導作用，規范相關法律與扶持政策。此外，還應加快房地產“去庫存”，通過成本價收購商品房并轉換為保障房房源，有效運用稅收、信貸等金融工具調控房價。

修復和保護老城鎮特色文化，加快培育建設小城鎮。歷史文脈一直是城鎮生命力的根基，凝聚了一個城鎮的文化底蘊，修復和保護老城鎮特色文化，是實現“深度城鎮化”的重要途徑之一。一方面，我們應嚴格界定老城鎮歷史街區和文物點的范圍，加大對范圍內建筑的修復與保護，并強化監督管理制度改革。另一方面，應進一步在全國范圍內選擇一批試點小城鎮，提升小城鎮的人居環境。小城鎮是我國大中城鎮的重要補充力量，也是農村改革的先行地區，應提升小城鎮教育、醫療、住房、社會保障等基本公共服務水平，加快推進小城鎮體制改革，努力打造“深度城鎮化”的重要支撐平臺。

積極推動智慧城鎮建設，營造“雙創”新環境。經過十多年來的不斷探索實踐，我國已初步形成了一批以格網式管理為基礎的智慧城市，并探索了新型智慧城鎮的建設模式。這種模式充分運用了“互聯網+”思維，采用了“互聯網+綠色建筑”“互聯網+綠色社區”“互聯網+基礎市政設施”等形式。為了推進“深度城鎮化”，我們應進一步推動智慧城鎮建設，建設公共化信息平臺，充分運用大數據、云計算等高科技，提升城鎮運行效率和管理效能，從而有效治理以往積累的“城市病”，增強城鎮的可持續發展力。同時，通過智慧城鎮的建設，進一步創新城鎮管理模式，提高城鎮運行活力，為我國實施“大眾創業、萬眾創新”營造良好的環境。

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）

【參考文獻】

①申麗榮：《淺談新型城鎮化存在的問題及對策》，《當代經濟》，2016年第33期。

②張鴻雁：《中國新型城鎮化理論與實踐創新》，《社會學研究》，2013年第3期。

責編/王妍卓 劉芋藝 美編/于珊