雄安新區土地制度新試驗

楊帆

雄安新區最直接的意義，是疏散北京的非首都功能，北京只保留政治、文化、對外和科研功能。

有人認為新區供給條件不足，其實早已具備。耗資巨大而費時日的高鐵高速，南水北調，新機場都已建成，就差北京直通雄縣的輕軌和高速。有人質疑水是否夠用，其實最費水和污染環境的就是鋼鐵、水泥、建材，河北省容納了全國10億噸鋼廠量的20%甚至更多，肯定會大幅度去產能，還可依靠凈化海水和滴灌技術。首先要依靠行政命令，從央企總部開始，把部分管理、教育、醫療單位向新區搬遷。但對于高科技企業的吸引力，要靠政策和市場，對人才的吸引力只能靠自愿。高級人才可去新區上班，但其家庭不可能遷出北京，他們只能兩頭跑。真正愿意去新區安家落戶的，應該是“北漂”。

雄安新區的建設，給數百萬大學生研究生開辟了當年深圳那樣的創業空間。 這樣的自由發展空間在北京已被高房價封殺。10年來房價上升10倍，出現新的暴富“房產主”階層，滋生“房二代”，渾渾噩噩，無所事事，不求進取，不會勞動，考不上大學，混吃混喝，有點像當年八旗子弟，提籠架鳥混跡于京城。所謂“君子之澤，五世而斬”，迅速暴富吃剝削飯，兩代也維持不了。

雄安新區首先給數十萬“北漂”開辟了奮斗創業之路，吸引他們遷入的就是：政府提供公租房。

杜絕炒地皮

有人問，建設雄安新區的資金從哪里來？

雄安與北京的地皮差價，就是新區的潛在財富，其發展也有兩種前途：是通過產業開發使之成為創新企業未來的利潤，還是通過“炒地皮”機制，將其提前透支，成為投機資本和腐敗官員又一次暴富的機會？

當年在重慶搞房地產需要修橋開山，投機資本嫌成本太高不愿進入，地方政府迫于無奈，政府拆遷囤積16萬畝土地，夠10年發展之用。在全國房地產價格猛漲以后，重慶的低地價優勢，就成為吸引外部技術、企業和人才的有利條件。

當年國家無財力投資，才想出各種優惠政策，包括土地資本化產生的增值收益，以吸引投資者。10年來地價上升10倍產生的財富，除企業正當利潤，外溢過多。一成為地方政府的財源；二被權力部門囤積；三被投機資本炒作，抬高投資成本，透支投資者未來利潤，為叢驅雀，為淵驅魚。近年來，有許多高科技園區、開發區都沒有搞起來，地價上升過快是主要原因。

現在的開發環境與30年前不同，不是資本不足而是貨幣過多，且形成利益鏈條，遠非地方政府所能控制。如一個區域還沒發展起來，地價就被炒高，就只能進一步發展高投機產業，炒高泡沫，最后消亡或衰落。香港的高利潤、高工資、高地價，最終就是這樣一個結果。

雄安新區領導已認識到這種危險，在第一時間宣布暫停房屋交易，嚴厲打擊二手房和小產權房違規交易、中介非法銷售、夸大宣傳、哄抬價格等行為。但要長期抵御權力批條子圈地，防止鉆政策空子，難度非常大。需要把新區管理權集中到中央政府，建立嚴格的監督機制，包括社會公開監督。

即使如此，我仍懷疑只靠“加強監管”，能否真正管住土地和房產價格。

必須清醒認識到，中國40年的高速增長，企業利潤和政府稅收的相當部分就是依靠低地價吸引資本流入，地價逐步上升，投資者不僅獲得本企業生產利潤，還可賣掉地皮獲得增值收益，這在本質上是不同的兩種收益。前者是實體投資，后者為金融投資，后者是前者的副產品。現在的問題是，金融投資脫離了實體投資，獨立為專業化的“炒地皮”，本來就是非法行為，應依法嚴懲。

目前，中國的土地開發制度是40年前參考香港“土地使用權批租”而來，其特點是“兩權分離”。名義土地所有權歸政府所有，具體稱呼受歷史影響，如香港殖民地時期稱為“女王陛下所有”，由政府把土地使用權批給開發商，為期99年，無條件續期；使用權可有償轉讓，轉讓時增值部分40%歸政府。如地價快速提高，政府對所有土地使用權無論轉讓與否，統一收取增值稅。臺灣地區的土地法以孫中山“三民主義，平均地權”為據，稱為“全體人民所有”。中國內地于1986年修改憲法，宣布“城市土地歸國家所有，土地使用權可以有償轉讓”。

中國計劃經濟時期實行土地無償調撥，價格遠低于國際市場，32年來在流轉中獲得極大升值，成為國家經濟增長、地方政府財政、企業利潤的主要動力之一。由于有暴利，在房地產各環節滋生腐敗與炒作，直至造成嚴重的房地產泡沫，綁架經濟，難于治理。隨著一線城市房價遠高于美國，引起資本外流到美國購買房地產，中國以土地使用權批租與買賣為基本動力的土地資本化模式，及其所造成的財富增值，潛力已不大。國內地價高于國際市場，是造成資本與外匯外流的基本動因，這迫使政府強化管制，而要穩定匯率和外匯，最根本的辦法就是把高房價降下來。

現在的問題是發財紅眼，炒作成勢。腐敗的權力和炒地皮的投機資本相結合，形成了炒房利益集團，有人有錢有中介有輿論，要抓發大財機會，以現在的腐敗程度和炒地皮的暴利，無論是計劃審批還是市場運作，都難以控制特權進行圈地、囤地、轉租、倒手、炒作的行為。再發展下去，不僅會引起泡沫破裂和次貸危機，而且也會醞釀社會危機，新區也搞不起來。

保持低地價

應在雄安新區實行新動力機制，試行土地所有權國有，使用權國有，依法出租，長期保持低地價，以低成本吸引真正的創新企業。

馬克思《資本論》第一卷是勞動價值論與剩余價值論，揭露工人階級與資產階級的矛盾；第二卷闡明社會生產有計劃按比例發展規律；第三卷具體化到部門利潤率，特別是農業部門的特殊利潤，闡明了地租的本質是未來收入資本化，私人土地所有權占有絕對地租，無償占有社會財富，妨礙工業資本發展。馬克思揭露的是地主階級與工業資產階級的矛盾，提出把土地和絕對地租收歸國有，這不僅是社會主義革命的任務，首先是資產階級民主革命的任務。

在中國，從孫中山的三民主義到毛澤東的新民主主義，都把土地改革作為革命的首要任務。在中國改革開放40年以后，須承認在中國特色社會主義理論中，馬克思的絕對地租理論仍有價值。我們必須高度重視高房價背后的大房產主階層的迅速形成及只依靠房租為生的問題，重視投機資本集團綁架經濟的問題，重視土地集中在少數人手里，通過遺產繼承使社會階層固化的問題。

法國新馬克思主義理論家皮凱蒂在揭露世界性兩極分化以后，還把希望寄托在中國，他說，中國還沒有把大房產主的土地所有權固化為法律。他是不是過于樂觀了？

我們須清醒認識到，在土地資本化導致房地產泡沫，炒房愈演愈烈的今天，

只用限購等措施來“控制房價過快上升”，效果不大。應把問題提到國家土地所有制層面，探索新的土地制度如使用權出租，不許買賣。如企業與個人要退出，須把房屋和土地使用權退給新區政府，堵死炒作的路徑。

這樣做，最為受益的是聘用大量大學生研究生的單位，如網站與各種服務業、創新型企業等。土地批給使用單位，自行建造廠房和宿舍。地租每年一收，逐年提高。區內不再建商品房，新區政府負責建設公租房出租，也可建自住房出售部分土地使用權，但買后再賣，必須經過相當時間，并按照規劃實際投資以后，而且只能賣給政府，增值收入大部分歸新區政府。

即使對土地和住宅只租不賣，仍需嚴格管理。低價出租的最大弊病是用戶虛報用途，多占土地，浪費寶貴的土地資源；其次是租下來以后，將多余部分私下轉租；第三是低價的公租房資源沒有退出機制，本人死后其家屬繼續使用，政府收不回來。這種制度在計劃經濟實行多年，其弊病已充分暴露，所以才要改革。但是單位仍保留大量自有產權房，分配給干部員工居住，不許出售，但延續了幾代人也不能收回，因為不許轉讓，所以不能增值，實際上壓抑了這部分財富的增長。

近年來，市場房價猛漲，許多單位只能自己想辦法，蓋內部房子出租給職工，也就是說，“廉租房”、“公租房”本為政府職能，但政府不管，有權有錢的單位就會自蓋內部宿舍，計劃分配。只有市場房價降低了，才能遏制這種趨勢。

兩軌并行是中國改革的特點。依靠任何一種理想的體制設計都有自己的弊病，不能完全解決中國的問題。我們應從實踐出發，利用每一種體制的優點，避免各自的缺點，而不是簡單盲目地推行一種體制，排斥另一種。中國改革開放以來搞市場經濟，土地使用權的資本化是主流， 極大地促進了經濟增長與房地產繁榮，其弊病是產生了嚴重的房地產泡沫。

現在，雄安新區可試驗土地使用權出租制度，以控制炒地皮。沒有了土地財政，新區財政要依靠吸引企業和人才進入，創造財富以后繳納稅收，發展的動力從地皮炒作回歸低成本、高效率的投資環境，以保障高科技企業和人才的進入。

這樣的試驗同樣是改革。首先要保證迅速發展雄安新區，同時給中國改革未來的方向選擇提供實踐經驗。

作者單位：中國政法大學