史上最嚴法規三箭齊發，上海要做什么？

王煜

上海的三部“最嚴條例”，正是創新社會治理的一次很好的探索。

2017年3月25日，新版《上海市道路交通管理條例》施行，加上3月20日施行的新版《上海市食品安全條例》、3月1日施行的新版《上海市公共場所控制吸煙條例》，一個月內，申城就有三部都號稱“史上最嚴”的法規開始實施。這樣的密度和強度，被認為是對特大型城市的創新治理做出了很好的探索和示范。意義更深遠的是，上海的先行先試，將積累寶貴經驗，為全國其他地區的社會治理提供有效借鑒。

“最嚴法規”，如何體現

3月25日之前的幾天，網絡上盛傳的一個段子就是“過幾天在上海不敢隨便亂開車了，先研究好新道交條例再上路”。據上海市公安交警部門統計，新道交條例施行的第一天，截至15時，全市累計查獲各類交通違法行為達2萬余起，其中不少涉及條例新增、調整條款的違法行為，如查獲連續變換兩條車道116起、不按規定系安全帶446起、貨車占用客車車道50起等。

上海交警部門在這個節點還專門對“開車時不能看手機”做了詳細解釋，說明就算是開車等紅燈時，也不能看手機了！這更是讓很多“老司機”感嘆：新條例真的是“史上最嚴”，開車真的“越來越難”了。

在上海政法學院教授章友德看來，這三部法規之所以被冠以“最嚴”之名，在于之前的相關領域立法和執法失之于“寬”，以前比較多的時候是靠“人治”，現在強調的是嚴格依法治理。

2017年3月25日不僅是上海新道交條例的實施日，也是上海交通大整治滿一年的日子。章友德說，公眾之所以會感覺道交條例的執法力度很強，很大的一個原因就在于新條例的執行不是從這幾天才開始落地的，而是一年前就開始的交通大整治的延續。他認為，交通大整治以交通頑疾、最突出的問題為抓手，整治有成效，而且每一階段不斷總結出了許多經驗。下一階段，對機動車駕駛員人群的管理仍然是主體工作。

上海交警部門認為，“史上最嚴”釋放了一種強烈信號，那就是上海市依法嚴管交通違法行為的決心和引領城市文明的信心。“這是一部地方立法，不是短暫的管理措施，只要沒有繼續修訂，就會持續生效，現在僅僅只是開頭，所以希望市民好好學學，學好了再上路。”

新的條例中有沒有“以罰代管”的傾向？上海市人民政府法律顧問、上海律師協會行政法業務研究委員會主任張鵬峰告訴《新民周刊》記者：“罰”是手段而不是目的，同時，“罰”與“管”也不是割裂的、對立的。沒有“嚴罰重管”，就不能保障法規的權威性，無法讓法規執行到位。

章友德也指出，法治的建立，不只是對道路交通的參與者管得更嚴了，對執法者也做出了嚴格限制。對交警規范執法的監督投訴體制已經建立起來，公眾不僅自身要守法，也有義務監督執法部門依法行政。

上海市政府法制辦主任吳偕林對媒體表示：道路交通管理事關千家萬戶，事關每個人的出行安全和暢通，這是一個切切實實的民生工程，在修訂過程中提出了三個平衡，即：從嚴管理與科學管理的平衡、依法管理與便民服務的平衡、嚴格執法與規范執法的平衡。

道交條例執行得很嚴，那么食品安全條例與控煙條例呢？章友德提出，這次的三部地方立法都特別注意了以問題為導向，都是為了解決相關領域中之前難以解決的問題。近年來，上海對食品安全領域都是不斷加強重視程度，目前食品安全的保障機制已經基本建立，新的食品安全條例可以說是鞏固了以往的成就。控煙條例把多年來未能做到的室內公共場所全面禁煙寫入法條，這也是顯著的進步。但由于每個領域之前的立法、執法基礎不一樣，雖然同是“最嚴”，但公眾對它們的觀感會不一樣，這是現實存在的；嚴格執法中還有不少盲點和現實問題，這也是要逐步解決的。

開門立法，勇于創制

善治源于良法。上海的三部“最嚴條例”，在立法過程中，采取了各種手段充分收集各方意見，讓利益群體有博弈的空間，體現了“開門立法”的誠意。

以修訂幅度達93.8%的食品安全條例為例，2016年4月中旬起，上海市人大執法檢查組對食品安全情況開展執法檢查。同時，上海市人大委托第三方專業機構對《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》進行立法后評估，提出針對性的修法建議。網上銷售食品監管情況成為此次執法檢查的重點

這次歷時近一個半月的執法檢查中，檢查組人員先后就網絡銷售食品監管、食品攤販管理、無證無照食品經營、食品生產企業責任落實、農貿市場監管等情況開展明察暗訪。在總結的專題會上，代表們就如何提升上海的食品安全管理展開熱烈討論。

路邊攤、網上外賣很美味很方便，可是如何保證安全？作為對公眾關心的熱點問題的回應，上海市十四屆人大常委會第三十二次會議在2016年9月13日聽取了關于《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法（修訂草案）》的說明并解讀。此次修法回應了公眾對網絡訂餐、回收食品、食品攤販等領域加強管理的訴求。

在立法過程中需要聽取各方意見，當然也不能少了被管理規范方的表達。2016年9月28日，上海市人大常委會召開立法調研，聽取網絡食品經營企業對法規修訂的意見建議。

截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通過電話、電子郵件、傳真等方式反饋意見和建議，對條例草案提出了110余條意見和建議；各區人大常委會共舉行代表聯系社區活動273場，參與的市人大代表463 人（次），基層群眾3454人（次），對條例草案提出了490余條意見和建議。

食品安全條例從確定立法意向，到正式納入立法計劃、著手修訂，經歷了大半年的時間。在條例立法廣泛征求意見的過程中，一些委員和代表還對上海加強食品安全監督管理工作提出了具體的意見和建議。對此，上海市人大法制委員會對上海食品藥品監督管理、市場監督管理等相關政府職能部門提出建議，希望他們根據委員和代表的具體意見，改進和完善食品安全管理工作。

而道交條例和控煙條例在修訂的過程中，實行了上海市人大常委會副主任和市政府副市長共同負責的“雙組長制”，針對重點條款，多次召開座談會、論證會，從合法性、合理性和可行性三方面進行綜合評估，期望條款的實施在社會上能達到最大化效果。

以道交條例為例，張鵬峰說，這次條例的修訂過程中，立法部門向社會公開征集意見，引起了廣泛關注和爭論。并且切實做到了讓專家參與立法，針對立法中的熱點難點問題組織了多場專家討論會。“我參與了其中的很多場次，在會上，與會者的觀點并不完全一致，大家暢所欲言，充分碰撞。”他認為，兼聽則明，尤其是在道交條例的修訂中，如此可避免“部門立法”的局限。

上海市人民政府副秘書長陳靖說：上海道交條例的修訂的定位并不僅僅是對《道交法》及其實施條例的細化和補充，而是著眼于制定一部體現地方特色的、綜合性的道路交通管理法規。張鵬峰對此的解讀是：超大城市現狀使得上海的道路交通管理有著許多獨特性，但地方立法卻又有著一定權限限制，既要解決現實獨特問題，又不能與普適性的上位法相抵觸，這使得此次立法創制上的難度非常大。

然而，這次道交條例依然做到了進一步細化和補充了嚴格執法方面的規范，同時堅守地方性法規立法“不抵觸、有特色、可操作”的定位。這充分體現了上海立法機關創新的勇氣。

社會共治，增權賦能

黨的十八屆三中全會上提出了一系列的新思想、新觀點和新論斷，其中一個非常突出的亮點是提出了“社會治理”的概念，這種理念將以往管理者與被管理者界分的“管理”思路調整為多元主體、協同合作的“治理”理念。而在多名專家看來，上海的三部“最嚴條例”，正是創新社會治理的一次很好的探索。

從控煙條例調整的健康領域來看，按照傳統的管理思路，公眾健康促進似乎應該歸屬于衛生系統，是應由衛生系統協調內部部門和機構一起為健康實施行動。

復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心主任鄭頻頻表示，如果將“管理”變為“治理”，具體到上海的健康治理，即要從原本上海衛計委一家主管，發展到政府各個部門對于健康領域的共同關注。

例如，在健康領域，上海有健促委；食品安全領域，上海有食安委。上海市人大代表厲明在今年1月向《新民周刊》表示，他建議，要讓食安委在社會治理中發揮更多的作用。他提出，食安委目前是協調部門，是否可以除了目前設在食藥監局的辦公室之外，再設置具體的執法職能部門，而且該部門的級別要高于食安委成員單位的各委辦局，這樣才能讓這個機構更“接地氣”，行政執法更有效率。例如可以參照紀檢部門的做法，將工作人員派駐在成員單位的各委辦局，但歸屬和調度上統一歸口食安委。

然而，只是“治理”還不夠。影響健康的因素非常復雜，涵蓋了政治、經濟、社會、物質環境和行為等多層面，涉及到社會各個領域、各個階層的參與和溝通。

在“大健康”的發展理念下，健康促進也遠遠超出了政府部門單獨的行動。

鄭頻頻說，帶著這樣的思考，復旦大學健康傳播研究所團隊首次提出了“健康共治”的概念。從“治理”到“共治”，是管理模式的再一次提升與創新。

與健康治理不同，健康共治要求政府主動與非政府組織、公共和私營組織以及公民一起，為了健康和福祉這個全社會的共同利益聯合行動，強調健康發展的全面性、公平性和協同性。2016年，上海市委書記韓正曾指出：“創新社會治理，核心是要實現從管理到治理的重大轉變，必須充分發揮社會力量的作用，推動多元主體共同參與。”2016年11月在上海舉辦的第九屆全球健康促進大會上，《上海宣言》將“健康共治”作為應對未來全球面臨的健康問題和挑戰以及健康促進的重要策略。

在鄭頻頻看來，此次控煙條例修訂所提現的健康共治的核心理念是倡導、協調和增權。除了立法部門、多元執法的政府部門之外，控煙理論研究界、控煙社會組織、控煙志愿者、媒體等都充分參與了控煙條例的倡導、協調。在新條例即將實施的2017年2月14日，復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心動員上海高校的大學生控煙志愿者，在上海市區的十個重要商圈和部分婚姻登記處，隨機為路過的情侶送上玫瑰花，傳播“愛上海，共無煙”這一主題，并倡導他們支持新版控煙條例的規定，這成為當天上海街頭一道亮麗的風景線。

章友德提出，控煙條例以及其他社會治理領域的法規的制訂和執行，很關鍵的一點就是要激發社會多元主體的參與積極性。“這一點落實到位，有望將城市的文明向前推進大大的一步。”