如何構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐體系

吳志剛 林宇虹 朱 勝 劉宇峰 蒲冬琴

（勤智數(shù)碼科技股份有限公司，成都 610041）

如何構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐體系

吳志剛 林宇虹 朱 勝 劉宇峰 蒲冬琴

（勤智數(shù)碼科技股份有限公司，成都 610041）

2016年5月，李克強(qiáng)總理在中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會上提到:“中國超過80%的數(shù)據(jù)在政府手中，政府應(yīng)共享信息來改善大數(shù)據(jù)”。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，通過政府?dāng)?shù)據(jù)的共享開放釋放“數(shù)據(jù)紅利”，成為了激發(fā)社會與市場活力的驅(qū)動力。尤其在國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》后，全國各地各級政府紛紛“擼起袖子”在政府大數(shù)據(jù)共享開放路上干得熱火朝天，但仍然面臨信息孤島問題仍未解決、部門配合意愿不高、共享開放的數(shù)據(jù)價(jià)值低和數(shù)據(jù)更新非常滯后等諸多問題。本文基于勤智數(shù)碼在政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施工作中的長期實(shí)踐，提出了一套完整的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放理論模型及實(shí)施方案，并闡述了該實(shí)踐體系的方法、功能和建設(shè)內(nèi)容。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放 標(biāo)準(zhǔn)體系 產(chǎn)品體系 成熟度模型 價(jià)值評估

1 引言

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的日趨成熟和移動互聯(lián)的全面普及，當(dāng)前全球已經(jīng)從“IT”時(shí)代全面邁入“DT”時(shí)代。“數(shù)據(jù)”成為了等同石油一樣重要的戰(zhàn)略資源已經(jīng)成為共識。2016年5月，李克強(qiáng)總理在中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會上提到:“中國超過80%的數(shù)據(jù)在政府手中，政府應(yīng)共享信息來改善大數(shù)據(jù)”。尤其是國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》后，全國各級政府紛紛“擼起袖子”在政府大數(shù)據(jù)共享開放路上干得熱火朝天，但在實(shí)踐過程中，仍然面臨數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重、共享開放的數(shù)據(jù)價(jià)值低、數(shù)據(jù)更新滯后、各部門配合意愿低下、等諸多問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響著政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放建設(shè)的步伐和質(zhì)量。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放現(xiàn)狀與趨勢

所謂政府?dāng)?shù)據(jù)，是指政府和公共機(jī)構(gòu)依據(jù)職責(zé)所生產(chǎn)、創(chuàng)造、收集、處理和存儲的數(shù)據(jù)[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)的共享開放又分為兩個(gè)方面的含義，一方面是數(shù)據(jù)開放，指在政府掌握的數(shù)據(jù)中可以為公眾知曉的公共數(shù)據(jù)。另一方面是數(shù)據(jù)共享，這類數(shù)據(jù)雖然不屬于開放的范疇，但為履行政府職能，需要在相關(guān)政府部門之間共享的數(shù)據(jù)[2]。

2015年至今，我國密集發(fā)布了多個(gè)相關(guān)文件，其中最主要的是國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。《綱要》對相關(guān)政策進(jìn)行了梳理，提出在開放前提下加強(qiáng)安全和隱私保護(hù)，在數(shù)據(jù)開放的思路上增量先行，提出2017年底形成跨部門共享共用格局，在2018年底前建成國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，在2020年達(dá)成民生數(shù)據(jù)向社會開放的目標(biāo)。

北京、上海、浙江、青島、武漢等地方政府都已經(jīng)建立了專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的網(wǎng)站。像氣象、林業(yè)這些部門這兩年也建立了獨(dú)立的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。

政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開放為政府全面升級管理與服務(wù)水平提供了一種有效的途徑，但同時(shí)對政府駕馭數(shù)據(jù)的能力提出了新的考驗(yàn)，對推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化也提出了新的挑戰(zhàn)[3]。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐中的誤區(qū)

收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)，是所有政府都在普遍采用的做法。很多政府在數(shù)據(jù)共享開放建設(shè)過程中首先想到的就是依托政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，大力推進(jìn)政務(wù)基礎(chǔ)信息資源建設(shè)，將各類信息系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域共享，從而形成覆蓋更大范圍的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

但是從哪里收集數(shù)據(jù)、使用什么手段整合、質(zhì)量如何把控、集中后怎么監(jiān)管、如何有效評估當(dāng)前數(shù)據(jù)共享開放現(xiàn)狀和價(jià)值等問題卻沒有得到有效解決。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多政府部門在建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放過程中，存在資源現(xiàn)狀不清、信息孤島嚴(yán)重、利益割據(jù)嚴(yán)重和缺乏盤活機(jī)制等“老大難”問題未真正解決。同時(shí)又陷入了“三重三輕三少”的誤區(qū)（見圖1），即重建設(shè)、輕規(guī)劃、少標(biāo)準(zhǔn)；重平臺、輕業(yè)務(wù)、少數(shù)據(jù)；重驗(yàn)收、輕效果、少評估。

造成此類問題的根本原因在于：①缺乏可落地執(zhí)行的頂層設(shè)計(jì)；②缺乏合理有序的推進(jìn)方法；③缺乏全生命周期的產(chǎn)品體系；④缺乏利益共享的驅(qū)動機(jī)制。

圖1 “三重三輕三少”誤區(qū)

4 構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐體系

圖2 “4892”解決方案

要真正推動政府部門數(shù)據(jù)共享開放從而釋放政府?dāng)?shù)據(jù)紅利，一是要突破制度、部門、技術(shù)手段的限制，將開放、共享、連接作為頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，明確各部門數(shù)據(jù)共享的方式，理清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)力。二是要制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享開放管理辦法，整合政府部門公共數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)互聯(lián)互通、提高共享能力，提升政府?dāng)?shù)據(jù)的一致性和準(zhǔn)確性。三是要充分利用統(tǒng)一的國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建跨部門的政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，通過信息化手段和產(chǎn)品工具，加快各地區(qū)、各部門、各有關(guān)企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)梳理、整合、互聯(lián)互通和信息共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的靈活應(yīng)用和對外服務(wù)。四是要建立政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用評價(jià)的指標(biāo)體系，通過多層次和多維度的評價(jià)模型，反映當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)際情況，和政府在推動政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用工作方面所做的努力和結(jié)果，驅(qū)動政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放建設(shè)工作有序進(jìn)行。

勤智數(shù)碼結(jié)合對政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐過程的經(jīng)驗(yàn)，摸索出了一套，集理論、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品、評估于一體的“4892” 解決方案（見圖2）。

“4892”解決方案自上而下構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)方法，以貫穿全過程的理論和標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)實(shí)踐。自下而上打造產(chǎn)品體系和驅(qū)動機(jī)制，以服務(wù)全生命周期的實(shí)踐完善理論和標(biāo)準(zhǔn)。

4.1 理論體系

政府?dāng)?shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略資源，它的共享開放有著深刻的內(nèi)涵和廣闊的外延，既包括信息內(nèi)容的梳理、登記、采集、處理、公開、共享交換、再利用、安全、歸檔等環(huán)節(jié)，也包括與它相關(guān)的政策與制度、標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、人才等外部條件和保障環(huán)境[2]。不難看出，政府?dāng)?shù)據(jù)的共享開放是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到各類系統(tǒng)和海量數(shù)據(jù)的管理和整合，同時(shí)也需要眾多的政府部門和人員的配合。因此，研究和建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的理論體系很有必要。

圖3 理論體系

政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的理論體系包括四大內(nèi)容（見圖3）。

4.1.1 摸清家底

摸清家底是指對政務(wù)信息資源進(jìn)行調(diào)研和梳理，這是推進(jìn)政務(wù)信息資源建設(shè)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是促進(jìn)政務(wù)管理、信息共享和信息系統(tǒng)整合的重要基礎(chǔ)。

摸清家底主要從兩條主線開展：（1）業(yè)務(wù)主線，以部門業(yè)務(wù)為中心，梳理圍繞業(yè)務(wù)的部門職能、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和支撐業(yè)務(wù)的技術(shù)存儲能力等；（2）技術(shù)主線，以支撐業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)手段為中心，梳理信息系統(tǒng)和文件系統(tǒng)的具體數(shù)據(jù)字段，以及系統(tǒng)與系統(tǒng)、系統(tǒng)與業(yè)務(wù)之間的數(shù)據(jù)關(guān)系。

通過摸清家底解決三方面問題：⑴政務(wù)部門的核心業(yè)務(wù)有哪些？業(yè)務(wù)使用和產(chǎn)生的信息資源有哪些？在哪里？由誰負(fù)責(zé)（確責(zé)）？⑵各部門內(nèi)部或跨部門的共享需求有哪些？哪些信息可以向社會公開？哪些可以在部門之間共享？哪些只能在部門內(nèi)部使用？⑶業(yè)務(wù)有哪些應(yīng)用系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫支撐？哪些信息資源存儲在應(yīng)用系統(tǒng)或數(shù)據(jù)庫中？核心業(yè)務(wù)的信息化水平如何？

4.1.2 從容整合

從容整合是基于對政府?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)狀有清晰的認(rèn)識和理解后，針對政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行的采集、處理、編目、共享、開放等一系列活動及過程中的規(guī)則制定。從容整合目的是解決異構(gòu)數(shù)據(jù)源之間的數(shù)據(jù)不標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范等問題，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的管理并合理規(guī)劃政務(wù)信息資源的采集，規(guī)范數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

4.1.3 靈活應(yīng)用

靈活應(yīng)用是為了激活政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值。在對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行梳理、整合之后，應(yīng)結(jié)合實(shí)際需求，通過多種手段和技術(shù)，對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，激活存在于政府部門里面固化的數(shù)據(jù)的價(jià)值。通過大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的深入廣泛應(yīng)用，將數(shù)據(jù)流動關(guān)聯(lián)起來，進(jìn)行綜合分析和有效管理，將產(chǎn)生巨大的社會價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益。

4.1.4 全面管理

全面管理是指對信息資源的全生命周期和全流程的質(zhì)量和安全進(jìn)行監(jiān)管。一是要求依照政務(wù)信息資源保密程度進(jìn)行分類管理，對涉及個(gè)人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密、國家機(jī)密或安全的數(shù)據(jù)處理和保護(hù)；二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程的質(zhì)量監(jiān)控；三是通過元數(shù)據(jù)管理，做好數(shù)據(jù)的創(chuàng)建與維護(hù)，便于跟蹤數(shù)據(jù)的共享開放的各階段情況。

4.2 標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是政務(wù)信息資源管理的重要組成部分，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的前提，只有通過統(tǒng)一管理要求、業(yè)務(wù)要求和技術(shù)要求等標(biāo)準(zhǔn)化手段，才可以保障政務(wù)信息資源管理工作有章可循，有法可依，形成一個(gè)有機(jī)的整體，從而規(guī)范和促進(jìn)政務(wù)信息資源管理有序、高效、快速地發(fā)展。

圖4 政務(wù)信息資源管理標(biāo)準(zhǔn)體系

因此，依據(jù)理論體系，制定了梳理、采集、處理、目錄、共享、開放、質(zhì)量和安全等8大標(biāo)準(zhǔn)（見圖4），標(biāo)準(zhǔn)體系從管理辦法和實(shí)施規(guī)范兩方面進(jìn)行定義，從制度上建立管理機(jī)制，從技術(shù)并規(guī)范實(shí)施路徑。

4.3 產(chǎn)品體系

勤智數(shù)碼政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放全生命周期系列產(chǎn)品涵蓋信息梳理、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)管理四大核心環(huán)節(jié)。產(chǎn)品體系就是圍繞這些核心環(huán)節(jié)而設(shè)計(jì)的管理系統(tǒng)，包括信息資源梳理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)、信息資源目錄管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享服務(wù)門戶、數(shù)據(jù)開放服務(wù)門戶、元數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)監(jiān)控管理系統(tǒng)等9大系統(tǒng)（見圖5）。

4.4 評估體系

建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的成熟度評估和價(jià)值評估機(jī)制（見圖6）,對政府部門數(shù)據(jù)共享、開放的成熟度進(jìn)行有效評估是更科學(xué)合理推斷政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放的前提。通過建設(shè)政務(wù)大數(shù)據(jù)成熟度模型（GBDCMM）成熟度評估體系由目標(biāo)能力、現(xiàn)有能力、成熟度、能力提升報(bào)告構(gòu)成。通過評估先行衡量政府目前的數(shù)據(jù)開放共享的程度，幫助政府順利實(shí)施預(yù)期的政務(wù)大數(shù)據(jù)開放共享方案，在實(shí)施政務(wù)大數(shù)據(jù)開放共享方案之時(shí)或之前識別現(xiàn)有能力和目標(biāo)能力的差距等。成熟度評價(jià)指標(biāo)體系參見《政務(wù)大數(shù)據(jù)成熟度模型研究與應(yīng)用》[4]。

圖5 政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放產(chǎn)品體系

圖6 政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放評估機(jī)制

對政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放的利用結(jié)果進(jìn)行價(jià)值評估是持續(xù)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)有效共享、開放的依據(jù)，是建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放長效管理機(jī)制的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)融合的保障。價(jià)值評估從數(shù)據(jù)共享開放效果和共享開放指數(shù)兩方面建立評估機(jī)制，通過效果評估，期望形成數(shù)據(jù)共享開放的良性互動的閉環(huán)。對共享開放的數(shù)據(jù)產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值三方面進(jìn)行評估和度量。建立數(shù)據(jù)共享開放指數(shù)評估指標(biāo)體系，構(gòu)建指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重和指數(shù)計(jì)算規(guī)則，形成綜合的共享開放指數(shù)。

5 小結(jié)

通過建立集理論、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品和評估于一體的“4892”政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)踐體系，不僅能更規(guī)范、更系統(tǒng)、更科學(xué)的指導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)，也能指導(dǎo)具體的落地實(shí)施工作的開展，為政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚、共享、融合與創(chuàng)新提出了實(shí)踐方法。

當(dāng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放將是一個(gè)長期的過程，在具體的實(shí)踐過程中，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并豐富“4892”實(shí)踐體系的內(nèi)涵與外延，推動政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)現(xiàn)與利用。

[1] 瞭望. 政府?dāng)?shù)據(jù)開放：國際經(jīng)驗(yàn)與我國現(xiàn)狀[EB/OL],[2016-05-11].

[[22] 董偉,聶清凱.大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理:以北京市朝陽區(qū)為例[M]. 北京人民日報(bào)出版社.2016.

[[33] 穆勇,彭凱.政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)理論與實(shí)踐[M].北京：北京大學(xué)出版社.2009.

[[44] 吳志剛,廖昕.政務(wù)大數(shù)據(jù)成熟度模型研究與應(yīng)用[J].中國科技產(chǎn)業(yè), 2016,08:77-80