下一站，雄安

賈冬婷

新區的夢想與挑戰

正如它的名字，雄安，一個橫空出世的地理概念，一躍成為“雄偉”和“安定”的象征。這一步出人意料的棋子，是如何下的，而它又能否破解超級城市困局？

“北京”離開北京

如果說通州副中心邁出了“北京離開北京”的第一步，那么雄安新區則是更加徹底的下一步。轉移到通州的只是北京市部分行政功能，未來的雄安則要承載更廣泛意義上的“非首都功能”疏解。

3月27日上班高峰期間，北京某立交橋下經過的上班一族

拋開各種權威排名，生活在城市里的人永遠是城市競爭力的直接感知者。據統計，2015年北京工作日平均每天堵車3個小時，遠超紐約、東京等城市;2016年北京PM2.5年均濃度為每立方米73微克，超過國家標準109%;2016年北京商品住宅成交均價為每平方米3.47萬元，較2015年上漲了17.2%。北京房價收入比超過30倍，學區房更是天價……這對個人幸福指數的拉低效應不言而喻，因此而“逃離北京”也有向各層面蔓延的趨勢。引人關注的是，今年“兩會”期間幾位中科院院士討論的青年科技人才流失問題，不乏中科院工作的年輕人迫于買房、子女入學等現實壓力離開北京，而這些人，原本是對北京的高端科研資源和國際交流環境有迫切需求的。

看上去，超級城市的“城市病”總是與它的規模相伴而生，因此傳統的思路就是限制人口，防止“過大”。改革開放后，北京一直把控制中心城人口規模作為城市規劃的主要目標，但這一目標卻屢屢被現實擊敗。上一次2004版規劃提出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬，但最新統計的北京常住人口已經達到了2173萬，同時人口年均增長率仍在不斷提高。特別是去年，北京采取了最嚴厲的人口控制政策，在一定程度上控制了增量，但是并不能改變未來人口反彈的趨勢。

馬里蘭大學城市規劃系教授丁成日用“水壩”來比喻北京人口增長背后的動力機制：假設有一個100米的水壩，水庫水面為50米，有一個閘門放水，大壩的泄水量好比流入北京的人口。過去30多年來的經濟快速發展，加大了城市與鄉村之間的差別，也加大了城市間的差別，人口向北京流動的動力在加大，這相當于水庫的水面在不斷地上升;另一方面，勞動制度、住房制度改革極大地弱化了改革前城市人口控制措施的有效性，結果已經無法通過直接的戶籍制度來控制北京人口，轉而提出“以屋管人”“以業管人”的間接措施，相當于放水的閘門在不斷地松動，導致泄水量加大;而且，國家整體發展趨勢也在不斷釋放人口向北京流動的動力，以戶籍制度改革、高考移民門檻的松動、事業單位改革為代表，好比國家為了發展加大了閘門口徑。在這種情形下，要求大壩的守護人員不準泄水，如何能夠做得到呢？

北京這30年間進行人口控制和城市疏解的理論依據之一，是1972年羅馬俱樂部發布的研究報告《增長的極限》的觀點，即發展應該受資源環境容量的限制。而城市經濟學的傳統觀點也認為，城市效用函數和城市規模呈現倒“U”形曲線關系。也就是說，每個城市都有一個“最優規?！保Q于城市規模正反兩個相應的相互對比。在現實中，正面效用主要是城市的集聚效用，負面效用則包括交通擁堵、環境污染、房價高昂、基礎設施不足等。經濟集聚在提高勞動生產率的同時，也會使城市的土地和住房價格上漲，這時，企業的生產成本和居民的生活成本均會有所上升。此外，城市的擁擠、污染和犯罪問題都會抵消城市擴張帶來的好處。最終，只有當一個城市所帶來的正效應超過其生產或生活成本時，企業和居民才會留在這個城市。相應地，城市的最優規模就是最大化勞動生產率的規模。據此理論，在城市跨越最優規模拐點的時候，就應該去控制。

然而城市并不存在一個靜態的“最優規?！?。事實上，如果把規模經濟遞增的因素考慮進去，最優規模也將變得越來越大?！按髠惗亍币巹澋牟俦P手、倫敦大學學院巴特雷規劃學院教授彼得·霍爾指出，一種多中心的巨型城市區域，正在高度城市化的地區出現。同樣高度集權化的“超級首都”東京可以作為北京的一個參照系。早在1946年，東京的城市設計者就開始擔憂一個超大城市可能帶來的種種問題。城市病——“集聚不經濟”的典型表現——對東京來說也并不新鮮。前后幾版規劃可見思路演變：一開始的做法是限制城市的規模和人口，以綠帶來限制都市蔓延，隨后則是給城市擴容，建新城來疏解功能。直到1976年規劃意識到了東京一極的問題，開始強調在都市圈內應該存在多個核心城市，各有分工但是又相對獨立，此后的30多年這種“分散型多心多核”模式一直是東京首都圈規劃的原則，而最近幾年“遷都”的聲音也日益高漲。

而與亞洲國家的普遍做法不同，這次設立雄安新區的一個目的，并不是“遷都”，而是反向為之，讓“北京”離開北京——疏解非首都功能。北京的首都功能，在2014年被確立為四大中心——政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，并未提及經濟中心。但是，與其他“超級首都”不同，特別是與那些后工業化城市不同，自新中國成立以來，北京的“首都功能”和“經濟功能”一直在事實上疊加在一起。由于基礎設施、社會服務和固定資產投資在中心城區的持續累積，多種功能在空間上抱團，形成了中心城區高密度、高強度的集聚格局。由此，北京既面臨著類似發達國家首都城市的“功能轉型”，也面臨著類似發展中國家首都城市人口快速增長、環境壓力加大的雙重挑戰。

1月6日，霧霾來襲。北京經久不散的霧霾嚴重拉低了城市幸福指數

可以說，疏解非首都功能的最有效方案，就是形成一個強大的反磁力中心。在北京“世界城市”的雄心下，首都功能的疊加、高速城市化的發展階段、世界范圍內向全球化和信息化模式的轉型，都一步步加強著它的虹吸作用。因此，亟待尋找合適的空間結構，使增長的效益大于成本，這也是京津冀協同發展、設立雄安新區的內在動力。廈門大學教授、原中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁認為，過去北京的各種功能都像“滾刀肉”一樣全攪在一起，所以無論是建衛星城還是新城，都還是在把“大餅”往外攤，城區的壓力繼續增加?！叭缤粋€人變胖了，心臟的壓力會惡化。現在要另建一個心臟，讓血液有一部分流過去，緩解心臟的壓力?！?h3>失衡的京津冀

事實上，將北京的問題放到一個更大的空間框架下去考慮，從上世紀80年代初期已經開始了，一度有渤海城市經濟區、京津唐地區城市群、首都經濟圈等多種表述。1999年在北京的一次國際會議上，院士吳良鏞正式提出這一區域規劃課題，以“大北京”為名。當時世界范圍內已經有“大倫敦”“大巴黎”“大東京”的概念，但是北京對這個提法還是有點擔心：“大北京”，是讓北京去領導天津和河北？于是當時的建設部部長俞正聲建議，劃定一個區域范圍，用“京津冀”的概念。

從歷史上看，京津冀一體化順理成章。京津冀地區古為幽燕、燕趙，歷元明清三朝800余年本為一家，元屬中書省，明為北直隸，清為直隸省，民國初北京為京兆，天津屬直隸省，定都南京后北京與天津同屬河北省。北京作為中國的權力與文化中心，要從800多年前元代建都開始。而明成祖朱棣正式遷都北京，則拉開了周邊城市群崛起的序幕。明清北京城的轄區比現在大，順天府把天津和保定都包括進去了。因為北京是軍事重鎮，自身沒有港口，臨海的天津就成為衛城。這樣一來，北京面山靠海，有充足的水源，有比較廣闊的平地供建設，與周邊區域的聯系也日益緊密。

雖然沒有用“大北京”來命名，但一直以來，京津冀發展還是圍繞北京展開的。清華大學建筑學院教授吳唯佳參與了2004年版北京城市總體規劃中“區域協調發展策略”的制定，他認為，京津冀問題的核心，一是北京怎么發展，二是北京作為首都，要成為帶動國家發展的龍頭，只靠當時北京市域范圍的1.6萬平方公里、1000多萬人肯定不行，需要有一個更大的腹地安排、更高的區域目標。

但是，與長三角區域上海單中心向外輻射不同，北京作為政治、經濟、文化高地，長期以來對周邊地區形成了巨大的虹吸效應。從人均GDP數據來看，2015年，北京市的人均GDP是10.6萬元;河北省是4.2萬元，僅為北京的40%;而雄安新區中的雄縣，其人均GDP僅為1.8萬元。從產業結構看，北京的第三產業比例占80%;天津的第三產業占到52%，仍保留了47%的第二產業;河北省的城鎮化率僅為51.33%，第一產業還占12%。102家央企中，81家總部在北京;343家國有重點企業中，65家在北京，17家在河北，5家在天津。

“京津冀之間的落差是‘懸崖式的。”中國區域科學協會副理事長、國家發改委國土開發與地區經濟研究所前所長肖金成指出，北京處于后工業化階段，天津處于工業化中期向后期過渡階段，而河北大部分地區尚處于工業化初期階段，城市規模過小，沒有形成一定的規模效應，土地利用粗放，基礎設施投入不足，建設資金籌集困難，社會服務設施也不完善。2005年，亞洲開發銀行對河北省北部貧困山區進行發展調研，肖金成也參與其中，他們得出一個令人震驚的結論——“環首都貧困帶”，即在國際大都市北京和天津周圍，環繞著3798個貧困村、32個貧困縣、272.6萬貧困人口。論及成因，一是行政區隔，這些地區集中在河北靠近北京的地方，遠離本省政治中心，而北京也沒有輻射過去，成了邊緣中的邊緣;交通也不便，北京到承德、到張家口都是一條路，其他通村、通鄉的路都是土路，連一條柏油路都沒有;大多處于內蒙古高原和華北平原的過渡地帶，降水量低、風沙大，資源環境的承載力低，單靠當地的農作物本身也無法讓農民富起來。當然還有這些地區位于京津冀眾多城市的上風上水位置，是京津冀平原地區的生態屏障、城市水源地、風沙源重點治理區，這對當地發展也造成了一定制約，形成了典型的“燈下黑”現象。由此，北京周邊地區發展相對滯后，也使得北京的發展難以獲得區域支撐：一方面制約了首都功能的疏解，加大了人口向北京集聚的壓力;另一方面也使周邊區域面臨著人才短缺、產業發展難以與北京有效對接等一系列問題。

肖金成曾對北京、天津和河北11個地級市做了一次全面考察，梳理了京津冀區域合作存在的問題：一是京津兩市的輻射帶動功能不強;二是京津有虹吸效應，把周邊資源都吸引過來了，與河北之間的差距非常大，不利于產業的轉移，也不利于區域經濟的發展;三是三地產業結構趨同，存在惡性競爭的現象;四是行政阻隔，使得市場經濟的發展受到很大影響;五是生態環境受到很大影響，河北的先進制造業發展不起來，主要發展重化工業，產業結構偏重，產業層次偏低，高耗能、高污染。

可以說，如果不能打破目前三個區域行政割裂的制度壁壘，京津冀一體化仍然是個烏托邦。肖金成說，2004年，國家發改委地區司在廊坊召開了一個“2+8”的“京津冀地區經濟發展戰略研討會”，即北京、天津加河北8個地級市，共同推出了一個合作宣言——《廊坊共識》。其中列出了包括建立高層聯席會議制度、聯合設立協調機構、啟動京津冀區域發展總體規劃編制工作、在容易突破的領域開展合作等近10項舉措，拉開了區域經濟合作的序幕，但后來的落實并不好，因為兩市一省、三個省級行政區，要達成一致意見不容易，急需更高層的介入。

吳唯佳說，2004版城市總體規劃出臺之后的北京奧運會，為北京參與全球化的進程打開了一個大門，當時也順勢在“綠色奧運”“人文奧運”標準下，確定了一系列區域協同發展的方案。但遺憾的是，奧運會之后馬上爆發了金融危機，中斷了這些計劃?！耙粫r間所有的力量都放在了所謂的實體經濟上，各級政府關注的都是GDP指標，怎么能夠拉更多的企業來投資，怎么建設更多的項目，造成的一個結果就是‘城市病越來越嚴重了，交通越來越惡化，空氣越來越差，舊城越來越衰敗?！敝钡?014年習近平將京津冀協同發展上升為國家戰略，其后《京津冀協同發展規劃綱要》通過，“京津冀”議題才有了實質性突破。

在京津冀協同發展的格局里去疏解非首都功能，關鍵的問題是疏解什么，如何疏解。趙燕菁認為，以往那種把“好東西”留下來，“壞東西”遷出去的疏解模式，不可能成功?！耙驗橐鼐拖窳魉飨蚝畏?，取決于哪里更低洼。由于中央政府的存在，北京與周邊地區的公共服務存在極大的落差，只要這個落差不縮小，經濟要素涌入北京的總體趨勢就難以改變。要讓要素從北京流向周邊地區，就必須創造一個比北京公共服務更好的地方?！?h3>為什么是雄安？

盡管一直想要在河北找一個點，承載北京的非首都功能疏解，但是，雄安的出爐仍然出乎意料?！靶郯病笔莻€全新地理概念，它位于北京、天津、保定三地的中心位置，將雄縣、容城、安新三個縣覆蓋進去，又在“雄縣”“安新”兩地中各取一字而得名。

這一選址十分微妙。首先是雄安和北京之間的距離——它離北京足夠近，100公里距離在北京的可輻射范圍內;它又離北京足夠遠，遠到不會成為一個超級城市快速蔓延的副產品，而有可能形成一個新的增長極。其次是雄安在京津冀區域的位置，它幾乎在北京、天津、保定三地的地理中心，而并不過于靠近其中任何一個，這在一方面可以沖破堅硬的行政壁壘，另一方面也有可能避免像以往新區一樣被土地財政綁架。

而放在更大范圍內來看，雄安被期待成為中國北方地區的增長極。在中國幾大區域經濟中心中，位于南方的長三角和珠三角一直站在了經濟發展的前列，相比之下，京津冀地區長期陷入互相掣肘的境地，協同發展沒有大的進展。再加上東北地區的衰退，中國北方地區急需一劑強心劑。

雄安被定位為又一個國家級新區。對它的未來猜想，有必要去回望下之前的兩個參照系——深圳和浦東。經濟學者劉勝軍分析，深圳奇跡、浦東奇跡的背后，是踏準了第一輪、第二輪改革浪潮的節奏，有力地推動了珠三角和長三角地區的發展。深圳的崛起，源于其毗鄰香港所帶來的巨大勢能。在上世紀80年代初，境內境外差距巨大。香港在地理上是中國大陸上最大的貿易口岸，不僅有最大的港口，還有為貿易口岸服務的成熟和豐富的現代服務業。深圳作為當時中國面向境外的唯一窗口，所裹挾的是全國的能量，那種優勢是得天獨厚、不可復制的，所以后來的海南、廈門等經濟特區，都難以取得深圳那樣的飛躍式發展。劉勝軍認為，如果說深圳是第一輪改革開放的標志，那么浦東則是第二輪改革開放的聚焦點。1990年浦東開發開放之后不久，鄧小平“南巡”，隨即1993年確立社會主義市場經濟的“頂層設計”，外資開始大規模涌入中國，尤以上海為集中地。2013年上海浦東新區發布《浦東新區跨國公司地區總部發展藍皮書》：浦東已集聚了202家跨國公司地區總部，185家研發中心，成為跨國公司地區總部在中國最集聚的地區，這也是中國首個自由貿易試驗區落戶上海的戰略考量。到了2006年，天津的濱海新區開發同樣被確立為國家戰略，但第二輪改革已接近尾聲，因此濱海新區并未取得浦東那么奇跡般的成就。

從市場角度看，雄安并沒有當年的深圳、浦東那樣的優勢，甚至也比不上作為渤海灣出?？诘臑I海新區。雄安的潛力在于，它還沒有既得利益的介入，是一張白紙，一塊被頂層設計的改革試驗田。雄安新區的遠期規劃面積2000平方公里，超過北京六環以內的實際面積，超過深圳，與浦東相當，未來的拉動能力不可小覷。據摩根士丹利的測算，預計未來10年至20年內，雄安人口將達340萬至670萬人，總體投資達1.2萬億至2.4萬億元人民幣，每年拉動全國投資0.15至0.63個百分點。

誠然，以北京的巨大規模，只要能轉移一部分核心資源，雄安新區就可以快速被撬動，這從30多家央企表態要進駐就可見一斑。但雄安的未來的想象空間還在于，行政力量對資源配置和制度環境的直接推動，能在與市場力量的碰撞融合中走多遠。更重要的是，能否在雄安新區實現經濟增長模式的轉變。

京津冀協同發展專家咨詢委員會組長徐匡迪指出，目前中國經濟進入從高速發展到中高速發展的過渡時期，引領這一“新常態”，關鍵要從投資驅動轉換到創新驅動。創新驅動不僅是科技創新，還包括制度創新，下一步的改革重點是讓創新、消費、城鎮化成為中國經濟新的增長引擎，取代過去的房地產、出口和投資。所以從2016年6月開始，雄安新區規劃區域內，已逐步實行房屋等不動產、規劃、土地、項目、戶籍的凍結，遏制大規模開發房地產的土地財政慣性。

在多位專家的設想中，作為對人口經濟密集地區優化開發新模式的探索區域，雄安新區可比擬為未來的“硅谷”：它不是又一個2000萬人口的超級城市，而更可能是數個小城鎮連接起來的群落，是能源安全、基礎設施、電力、通信、軌道交通、生態環保、信息化網絡與智慧城市建設創新的心臟地帶。只有這樣“跳出去”的思路，才有可能突破“分蛋糕”式的零和博弈，“將蛋糕做大”。

雄安新區“地”預測，幫你吃透政策紅利

土地乃萬物之本，更是產業的基礎。雄安新區的成立，從一個側面反映了土地財政的失敗。當北上廣深等一線城市房價高不可及，抬高了創新創業的成本，擠壓了青年人的夢想，北京之外另辟新區提供了對40年改革開放土地政策的一種反向嘗試。本刊資深主筆邢海洋替你從深圳特區和浦東特區的先行先試抽繭剝絲，理清土地政策從國家分配到所有權和使用權分離，到使用權拍賣，再到國家統一拍賣的過程，理清土地財政的歷史意義和局限。并對雄安新區的拆遷補償、土地政策和未來的居住政策給出預測。本期“封面課”音頻課程《雄安新區“地”預測，幫你吃透政策紅利》，你將聽到：

為什么選擇“一張白紙”的雄安？

公租房的重慶模式是怎樣的？

從深圳到雄安，深圳的城市更新與北方的棚戶區改造

深圳土地制度先行先試，釋放土地活力，可能如何影響雄安決策？

“雄安新區”后京津冀的房價變局？“副中心”模式對主城房價會產生怎樣的影響？

邢海洋，1967年出生于天津，畢業于北京大學城市與環境科學系和新墨西哥州立大學農學院，1996年進入《三聯生活周刊》，是周刊最老牌的財經評論作者?！度撋钪芸非叭沃骶幹靷ピu價說，邢海洋對于這本雜志的重要性和價值，是他在十多年里給廣大讀者持續了一種不斷發展深化的投資理財觀。

如何購買：

掃描二維碼關注三聯中讀微信號，在“中讀專欄”內購買，或下載三聯中讀APP（iOS版）在訂閱頁面購買專欄。

河北雄縣某高檔樓盤吸引了來自各地的購房者

左圖：3月27日上班高峰期間，北京某立交橋下經過的上班一族

右圖：1月6日，霧霾來襲。北京經久不散的霧霾嚴重拉低了城市幸福指數