自組織協同視角下的出口退稅監管與治理思考

馬宏

摘 要 我國在出口退稅的實際監管工作中，涉及海關、稅務機關、公安機關等多個監管部門，同時，在具體工作上，還涉及工商、檢驗檢疫、外匯管理、誠信監管、銀行等非法定監管部門的合作治理。目前，各個部門間甚至單一部門內部尚且缺乏有效的銜接和配合，部分監管主體之間還存在職能交叉或職責不清等問題，由此導致了整體監管與治理水平低下，容易產生區域性、行業性的監管漏洞。本文旨在結合自組織協同理論對此現狀開展思考。從如何完善各部門間的協作配合，健全各部門間信息共享機制和常態化協同工作機制，解決信息共享不充分、風險防控水平落后、職能條塊分割等弊端，擺脫各部門監管與治理的局限性等方面提出應對策略，進而增強整體監管與治理能力。

關鍵詞 出口退稅 監管與治理 自組織協同

自組織協同理論是20世紀60年代末期開始建立并發展起來的一種系統理論。其理論由耗散結構理論、突變論、超循環理論和協同學組成。其研究對象主要是復雜自組織系統的形成和發展機制問題，即在一定條件下，系統是如何自動地由無序走向有序，由低級有序走向高級有序的。20世紀70年代到80年代，美國學者詹奇、拉茲洛和德國學者的哈肯都開始使用相關的協同學等理論來解釋相應的社會現象，從而擴展了自組織協同理論。目前，自組織協同理論已經成為一種重要的理論工具，應用于各類研究實踐中。

本文認為，根據自組織協同理論的有關內容，針對某些特定情況下（出口退稅監管與治理）的管理實踐問題，如何促進管理工作的有序發展，提升管理效率與管理水平，節約管理成本等方面，自組織協同理論都具有積極的借鑒與指導作用。

總的來看，出口退稅監管治理與自組織協同理論相關契合度如下：

第一，協同監管與治理主體具有一定的開放性。開放性是自組織系統形成的基本條件之一。對于出口退稅監管與治理工作，根據出口退稅所涉及的相關監管要素與環節，如貨物情況、物流信息、成交價格、資金流向與誠信狀況等方面，要實現全面有效地監管與治理，監管主體不僅局限于具有法定管轄權的海關、稅務機關和公安機關等部門，均需要與其他非法定管轄權的部門如：工商、檢驗檢疫、銀行與行業協會等進行協作。在開放條件下，發揮各部門自身長處和特點，進一步挖掘協同治理主體，強化主體間的信息交流、相互配合和學習，自覺形成取長補短的協作模式，從而以達到更好的監管與治理效果。

第二，協同監管與治理機制由各監管主體自覺形成。鑒于出口退稅的管理效果直接或間接影響到了多方的利益，產生了如減少國家稅收流失、維護貿易秩序、提供公平競爭的市場環境，完善誠信信息，防范金融風險等積極效果，其必然會推動各相關收益部門自覺地參與到監管與治理的工作中，最終形成一定的協同工作機制。這種主體之間的自覺性結合也是自組織協同的基礎，故應充分利用此特點，建立與之相適應的部門間協同工作體系。

第三，協同監管與治理水平受漲落機制的影響。漲落是指在自組織協同過程中出現的波動。其表現形式猶如河水的漲落，可以概括為急緩、高低等。對于出口退稅的協同監管與治理成效，其明顯也受漲落機制的影響，例如某一環節（對出口貨物所申報的退稅率核查）監管水平較低，導致監管漏洞的產生與擴大，其治理成效必然有所下降，最終引起相關部門對該監管漏洞的修補，而后，該環節的監管水平得以上升。故應充分注意這種漲落機制，激發監管主體在各環節的監管積極性。

第四，協同監管與治理成效是非線性機制作用的產物。非線性機制是指自組織系統內部各要素間的綜合作用機制。對于出口退稅協同監管與治理工作而言，各要素和成果間只能用非線性機制來說明，各要素包括政策制度、人員數量、專業素質與后勤保障等，最終的監管與治理成效是各類內外要素共同作用的結果。在具體衡量相關績效時，應將這種非線性過程作為背景來考慮，詳細分析各因素對最終結果的影響，從而科學合理地制定相關績效考核制度。

綜上所述，為更好地開展出口退稅的監管與治理，相關對策及建議如下：

第一，完善協同監管與治理工作的業務體系。深化出口退稅監管與治理方面的交流反饋，擴大部門與人員的交流范圍，建立多層次的業務協同途徑。不僅在案件信息的交流方面，更要在風險排查、貨物核查、企業稽查與行業規范等方面建立更為廣闊的協同交流體系。同時要進一步暢通有關案件線索的移交渠道，形成系統化、制度化與規范化的移交流程，構建更為高效和實用的協同配合機制，增強對涉及出口退稅違法行為的整體治理能力。

第二，理順各類監管與治理部門間的工作關系。對于各部門在監管與治理工作中的職責、分工與相互關系等，都要有清晰、明確的定位。完善相關政策與法規制度，在各個環節杜絕監管漏洞，形成各司其職、全面覆蓋、緊密協同的工作鏈條，使協同監管與治理體系適應不同的工作需要，加強長效監管與治理機制建設，促使企業守法經營。

第三，加強協同監管與治理工作的信息化建設。關于系統建設層面，要盡快建立起全國范圍的海關、稅務、公安等部門之間互聯互通的信息網絡，與多部門聯動的電子取證與執法系統，通過各類大數據、云計算等技術，不斷提高工作效率和管理水平。關于系統應用層面，要提高對相關數據、信息的收集能力，提升風險分析與防控水平，進一步提升整體監管與治理水平。

第四，統籌協同監管與治理工作的績效激勵機制。要重視對監管與治理成效的考核與獎勵，除了科學地設置相關績效考核指標，體現各類監管與治理部門自身的業務特點外，還要考慮不同業務類型之間的差異權衡等方面的問題，把各類可量化的業務指標與監管治理成效進行綜合評判，在設置具體考核指標時應將政策、業務、人力與保障等內容作為通盤進行考慮，客觀科學地反映出整體的監管與治理效果。

（作者單位為上海理工大學）