傾聽民意，知政失者在草野

公曉慧

“得天下有道，得其民，斯得天下矣。”“民惟邦本、政得其民。”中國傳統文化中的民本思想蘊藏了豐厚的國家治理經驗。正是基于對民本思想的深刻認識，中國共產黨始終堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，并使之成為力量之源；也正是基于這樣一個認知，近些年來，黨和政府想方設法打通各種渠道，強調保障人民群眾的“知情權、參與權、表達權、監督權”。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”政策的得失，人民群眾最有發言權。干部和群眾有多近，就能走多遠。以“為民意識”凝聚前行力量，山東省委省政府俯身聽民意，躬身解民憂，將執政為民的信念、為民服務的價值，始終貫穿于執政過程中。在這個過程中，執政能力得到不斷的提升和跨越。

民意訴求，政府民眾的“連心橋”

對于政府而言，只有與民眾建立起良好的溝通關系，才能對改善民計民生有更為準確的“望聞問切”。傾聽民意，山東改革和探索不斷：從 2008 年起，山東就把“群眾滿意度”納入 17 市科學發展綜合考核體系，讓群眾滿意成為考核的“指揮棒”；2013 年，依托黨的群眾路線教育實踐活動，全省各地紛紛開展各類問計、問需于民的實踐。

民意對政府的重要性不斷提升，在這個過程中，民意調查機構成為一個科學、系統地把民意傳遞給政府的重要渠道。“隨著政府執政理念的轉變，各級黨委政府和有關部門高度重視社情民意調查，這些年來我們接到政府委托項目越來越多。這些情況表明黨政機關對民意的需求已進入規范化、制度化的成熟階段。”山東省民意調查中心主任張曉說。

除了承接各級政府機關委托的調研項目，民意調查機構也發揮自身主觀能動性，積極探索著為省委、省政府提供科學決策的新形式。2012 年，對山東省民意調查中心來說，是具有重要轉折意義的一年。他們的調研選題更深入，實現了由民生層面到政治層面的突破。一批涉及黨委政府工作熱點的調查報告紛紛“出爐”，如直指“民告官”難題的《行政復議公信力調查研究報告》，涉及上訪這一中國第一熱點、敏感話題的《基層上訪原因和上訪人員心態類型化調查研究報告》，盤點法治政府建設的《山東省依法行政現狀調查研究報告》，反映黨的“十八大”以來執政作風的《“轉作風、改政風”實效公眾滿意度調查研究報告》，反映行政執法現狀的《關于我省行政執法困境調查及對策建議》等調研報告。

“雖然民生也是大政治，但是官民之間政治層面的直接對話已漸成迫切之事。應該說，如此大范圍、大尺度地設計敏感類調研課題，在山東社會調研歷史上，實屬罕見。但令人開懷的是，這些調研報告幾乎都得到了省委省政府的高度重視，并給予多次重要批示，為黨委政府決策發揮了積極的作用。我們為黨心、民心，畫了一個大大的同心圓。”張曉不無感慨地說。

一份民調報告，促使政府一號文件誕生

“知政失者在草野”。草根中積蓄著整個春天的力量，敢不敢打開大門，能不能用好群眾監督，考驗著從政者的誠意和勇氣。山東真開門、開大門，請群眾參與，讓群眾監督，俯下身子來找到作風上的不足、工作中的短板，思之改之補之。

行政審批和行政處罰，是政府管理的主要手段，點多、面廣、量大，與老百姓切身利益息息相關。2015 年，山東省法制辦引入第三方專業調查機構——山東省民意調查中心，以行政監管最重要的手段——行政處罰為切入點，運用專業規范的社會調查方法，結合對若干企業及社會組織的深度訪談，對行政處罰目前存在的問題、困難進行了深入剖析；對省級權力清單、各省直部門與全省17市2013年度行政處罰的相關統計資料，進行認真定量定性分析；并對淄博市 2014年度所實施的 2.7 萬余件行政處罰案件進行了深入的統計分析。同時，運用電話調查的方式，分別針對普通公眾和行政處罰的相對人，對我省目前的法治環境狀況，尤其是行政機關的行政執法狀況，進行兩次專項調查，共完成有效樣本4783個。

“該項目得到山東省社科聯的高度重視和大力支持，被列為山東省人文社科課題立項項目。在相關調研報告的基礎上，我們形成了《關于我省行政執法困境調查及對策建議》，于2015年10月報送山東省委省政府，得到省領導的充分認可和高度重視。”張曉告訴本刊記者。

據了解，對于此篇調查報告，山東省分管省領導批示：“建議以某種形式印發省直部門和各市政府”。山東省主要領導批示：“應通報全省政府系統，作為“三嚴三實”專題教育的參考資料，發全省政府系統研討交流。根據省長批示精神，省政府辦公廳以《內部情況通報第71期》的形式印發省直部門和各市政府。省政府黨組開展“三嚴三實”專題教育第三專題學習研討，率先將該報告作為重要參考資料進行專門研討交流；會議認為，報告比較客觀地反映了行政執法中存在的“重審批輕監管”、專職執法隊伍建設薄弱、以罰代管、行政處罰公信力不高等突出問題，并認為“問題反映很尖銳，發人深省”。

隨后，山東省政府辦公廳向省有關部門專門下發通知，要求各有關部門結合“三嚴三實”專題教育，深入研究該報告，結合本部門實際，逐條逐項梳理，認真查找問題，深入剖析原因，并研究提出改進措施及對策建議。

這之后，共有省57個有關部門及單位按照省政府辦公廳的要求，報送了書面材料。材料中，各部門、單位對《建議》高度認可，認為《建議》反映的問題客觀、真實、尖銳、深刻，直指癥結所在。各部門、單位排查出大量實例，為《建議》所揭示的問題提供了有利的佐證，有的部門列舉出的問題比《建議》反映的還要嚴重。

一篇報告催生一份一號文件。2016 年 1 月 4 日，根據省直各部門對此報告的反饋意見，省政府辦公廳以 2016年一號文件的形式，制定出臺了《關于改進和加強行政執法工作的意見》。

民評官，干部“民調”中趕考

始自新世紀之初，中國一些地方的基層開始興起“民評官”活動。“民評官”把對政府工作的知情權、評價權和監督權直接交到民眾手上，使得官員由對上負責轉為對下負責，必須認真傾聽民意，順應民情，服膺民愿。

群眾的智慧是無窮的，群眾的眼睛也是雪亮的。衡量干部工作好壞的唯一標準就是群眾滿意。黨的十八大報告確立的服務型政府建設的四條標準中，其中一條就是必須“讓人民滿意”。近年來，不少地方圍繞公眾評議政府績效活動進行了若干嘗試和探索。山東省民意調查中心大膽創新、勇于突破，充分發揮自身第三方專業調查機構的機構優勢和專業優勢，以行政管理相對人作為調查評價對象，廣泛開展“民評官”活動，把知情權、評價權、監督權真正交給群眾，讓老百姓對政府管理工作說長道短，品頭論足。

2012年，山東省民意調查中心針對“行政復議公信力”開展專項調查。行政復議是行政機關內部的自我監督和糾錯機制，是解決“官民”糾紛的重要渠道之一。民調中心運用專業規范的社會調查方法，全面調查山東省2011年度7000多件行政復議案件的基本情況和特點，了解行政復議當事人尤其是申請人的意見和建議，深入分析了行政復議工作所面臨的趨勢和問題。

該報告受到山東省政府領導的高度重視。2012 年，省領導對該報告做出重要批示，要求有關部門認真研究報告的情況分析與建議，并要求“結合行政復議委員會試點，對有關工作進行完善和提升，不斷提高各級政府依法行政的能力。”

2013年5月至2014年7月，山東省民意調查中心以濱州市為試點，開展了山東省行政審批實效調查評價工作。該項試點工作以“簡政放權實效”為核心，以提高政府管理績效為目標，制定科學的調查評價指標體系，綜合運用問卷調查、深度訪談、統計資料分析等社會調查方法，研究分析了全省數萬件行政審批案件，并以行政審批申請人作為調查對象，完成了16558個電話調查樣本。本次調查在全國率先實現了對簡政放權實效的第三方評估和申請人評價制度，引起省委省政府領導的高度重視和社會各界的強烈反響。多位省委省政府領導作出重要批示。

同時，該項調查當年試點成功，并在全省17市全面推廣應用。山東省機構編制委員會辦公室高度重視，于2014年12月委托民調中心，將濱州試點經驗推向全省，開展了“山東省17市行政審批制度改革實效調查評價”。此項工作為山東省提高政府管理水平、推動簡政放權、轉變政府職能發揮了直接、積極的作用。

李克強總理2014年5月31日要求在簡政放權督察工作中“引入第三方機構”，2015年1月7日，要求在對審批制度改革監督中建立“申請人評價制度”。而山東省民意調查中心于2013年便開始實行“第三方評估”和“申請人評價制度”，并在全省推開，開全國之先河，扎扎實實走在全國前列。

“只有讓群眾真正成為干部考核的主體，把評價干部工作好壞的決定權交給群眾，不斷拓寬民意的表達渠道，強化監督機制，才能讓干部對民意產生實實在在的敬畏感，從而使工作更加貼近實際，貼近群眾，讓干群關系真正成為魚與水的關系。”張曉說。

“一方面讓百姓感到有人傾聽他們的意見，他們的民主權利受到了尊重；另一方面也讓干部增強了工作主動性，真正走下‘廟堂，走入‘草野，樹立權力人民賦予，權力為民謀利的正確‘官念。”李善峰說。

打通立法和民意的最后一公里

在立法過程中廣泛聽取民意，提升民主立法水平，是加強和改進地方立法工作的重要著力點。法律是治國之重器，良法是善治的前提。要拿出一部成熟的法律文本，離不開對司法經驗和實踐智慧的吸收，更離不開對民意眾智的采集和吸納。

2017 年 3 月 24 日，《山東省物業服務收費管理辦法（草案）》（ 以下簡稱《辦法》） 立法前評估專家研討會在濟南召開。本次會議圍繞物業服務收費這一主題，探討各利益相關方的關注點、矛盾點、博弈點，研究公眾參與地方立法的有效途徑，為下一步廣泛了解主流民意提供方向和依據。

法治建設，正在以群眾可知、可感的方式，為中國政治文明的生長寫下生動注腳，不僅塑造著國家的命運、改革的軌跡，為國家民族復興保駕護航，更照應著普通百姓“過日子”的邏輯，為日常生活筑牢法治堤岸。來自山東省人大常委會法工委、省高級法院、省住房城鄉建設廳、省物價局、省政府法制辦等相關省直部門的負責同志，山東大學、山東社科院的知名專家學者，以及業主代表、物業代表共16 人，從學術和實踐角度，圍繞《辦法》的具體內容、調整范圍、立法依據、立法技術等方面，暢所欲言、各抒己見，并就一些焦點問題展開熱烈討論。

堅持開門立法、民主立法，既是黨的十八大以來法治建設取得重大進步的原因，也是其顯著特點。一年前，為了發現與剖析目前影響立法質量的深層次、規律性問題，破解公眾有序參與地方立法困局，山東省民意調查中心通過專業規范的社會調查方法，對山東省地方立法公眾參與狀況進行深入的實證研究，并推出了《打通立法與民意之間最后一公里——關于破解地方立法公眾有序參與困局的實證研究》。

“我們在研究中發現，目前地方立法正面臨‘有法到‘良法的歷史性轉折，而民意缺位是影響民主立法乃至立法質量最嚴峻的問題。”張曉介紹。

近年來，尤其是“十八大”以來，山東省高度重視立法工作，注重發揮立法在全面深化改革中的引領推動作用，加大重點領域立法力度，地方立法質量逐步提升，山東省民意調查中心通過專題調研發現，民主立法方面相對滯后，公眾對于立法的民主參與，無論在參與程度、參與層次、參與渠道、參與制度設計還是參與水平、參與質量等諸多方面，都還處于初級階段。

山東省政府對中心的調研報告十分重視并做出重要批示，要求在地方立法修法中切實重視公眾參與，扎實推進民主立法，提高立法質量。為此，山東省政府法制辦決定，選擇近期公共利益影響最大、廣大群眾最為關注的《山東省物業服務收費管理辦法（草案）》這一立法項目，召開專門的研討會進行座談交流。

秉持科學立法、民主立法的開放姿態，立法的過程應該是民智、民意、民聲與立法交織碰撞的過程，這樣才可以使法律凝聚最大共識，得到廣泛認同。要立一部事關公共利益、廣大群眾關注的法，立法過程更需要在各家之言中求得最大公約數，因此，必須準確嚴謹、科學規范。

從民主到法治，通過民意調查中心的一系列調研項目，見證了民主發展與法治進步相互助力、相得益彰，共同推動中國政治文明的健康生長。黨的“十八大”以來，一個國家政治文明的生長足跡，正印刻在更多像山東省民意調查中心這樣的社會機構中。

（本文未署名圖片選自本刊圖片庫）