發(fā)達國家地下水人工回灌制度對自治區(qū)的啟示

【摘要】本文借鑒發(fā)達國家在水資源管理中的經(jīng)驗，與發(fā)達國家相比，中國的地下水人工回灌技術發(fā)展較晚，法律法規(guī)相對滯后。本文認為應當在借鑒外部有益經(jīng)驗的基礎上來構建有自治區(qū)特色的地下水人工回灌法律制度，為此本文提出相關的政策建議，對相關的理論與實踐工作者提供有益借鑒。

【關鍵詞】水資源；水管理；地下水；回灌

一、構建水資源管理的相關法律法規(guī)

環(huán)境行政機關履行自己的職權，說到底必須依法行政，法律規(guī)定是其執(zhí)法的依據(jù)。完善的法律法規(guī)體系和健全的法律規(guī)定一方面規(guī)范行政機關的執(zhí)法行為，另一方面有效的提高行政機關的執(zhí)法效率。在中國現(xiàn)有的法律規(guī)定中，部分的規(guī)定了地下水人工回灌的內容，為地下水人工回灌制度的發(fā)展提供了法律依據(jù)，但整體上缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，相關條款散見于《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》等法律法規(guī)。如《水污染防治法》第三十九條規(guī)定：“人工回灌補給地下水，不得惡化地下水質。”《水污染防治法實施細則》第三十七條規(guī)定：“人工回灌補給地下飲用水的水質，應當符合生活飲用水水源的水質標準，并經(jīng)縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門批準。”建設部《城市地下水開發(fā)利用保護管理規(guī)定》（一九九三年十二月三十日）第三條規(guī)定：“城市地下水的管理應當實行全面規(guī)劃、合理開發(fā)、科學利用、嚴格保護的方針，并堅持采補平衡的原則。”第二十條規(guī)定：“城市建設行政主管部門應當根據(jù)當?shù)匚鏊牡刭|條件，會同有關部門采取多種措施，保護和管理好地下水資源；并采取天然補給和人工回灌等措施，補充地下水。采取人工回灌的水質要符合國家有關標準的規(guī)定。”水利部《關于加強地下水超采區(qū)水資源管理工作的意見》中提到的“對城市深層地下水超采區(qū)應提出積極的回灌措施。”和“開展地下水補源工程建設。”法律標準則有《城市污水再生利用地下水回灌水質標準》。總體上看，這些規(guī)定要么過于原則，缺乏可操作性，要么層級不高，屬于部門規(guī)章或指導性意見，法律約束力有限，更不用說對地下水人工回灌制度做出全面而明確的規(guī)定了。因此，應當對現(xiàn)有的法律規(guī)定進行完善，明確規(guī)定地下水人工回灌制度，以便指導和規(guī)范地下水人工回灌的實踐活動。

二、執(zhí)法措施需要明確規(guī)定與落實

發(fā)達國家依據(jù)《安全飲用水法案》制定了“地下水注入控制計劃”。計劃是針對某區(qū)域內地下管井排污和地下水人工回灌工作進行監(jiān)測、監(jiān)管等一系列措施的總稱。聯(lián)邦環(huán)保署制定標準，將地下管井設施共分六類，前四類和第六類為污染物排放設施，第六類井是地下水人工回灌井，分別為每類管井設置不同的建設標準。發(fā)達國家聯(lián)邦環(huán)保署針對不同類型的管井制定不同的監(jiān)管措施、程序，并規(guī)定了聯(lián)邦與州政府在管理地下管井設施中的權限，涉及申報、許可、補助等。計劃基于水體流動性的特質，創(chuàng)造性的將污染物排放控制與地下水人工回灌結合在一起，利用共同的監(jiān)測網(wǎng)絡，隨時掌控污染物排放與地下水質水量的變化，提高了執(zhí)法的效率，有效的保障了地下水質的安全。

三、鼓勵公眾積極參與發(fā)揮政府的主導作用

（一）鼓勵公眾積極參與

隨著環(huán)境問題的社會化，社會公眾的環(huán)境保護意識逐漸加強，要求參與到環(huán)境事務管理的意愿也越來越強烈。因此，立法中應當規(guī)定公眾的環(huán)境參與權，鼓勵公眾積極參與環(huán)境事務管理，共同維護生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定與安全。加強公眾參與是完善政府管理的重要環(huán)節(jié)，公眾作為地下水人工回灌的利益相關者，參與到此項工作中是必要的。公眾參與有利于加強對相關環(huán)境管理職能部門的監(jiān)督，杜絕棄權、瀆職現(xiàn)象的發(fā)生；有利于彌補職能部門能力的不足，發(fā)揮公眾信息準確性、迅速性、廣泛性的優(yōu)勢；更有助于完善環(huán)境相關政策。只有堅決落實國家環(huán)境政策，拓寬渠道鼓勵公眾參與進來，才能將環(huán)境保護真正落實到地下水人工回灌的各個環(huán)節(jié)，加強政府管理，擴大公眾參與，實現(xiàn)二者的有機互動最終達到保護生態(tài)環(huán)境和保障人體健康的目地。

（二）揮政府的主導作用

中國的社會結構狀況決定著政府在公共事務管理中的主導作用，政府可以調動大量資源來實現(xiàn)某個管理目標。地下水人工回灌工程作為公共基礎設施，向社會公眾提供基礎性服務，其非營利性特征決定必然由政府統(tǒng)一組織建設。建設過程中，政府可以拓寬建設資金來源渠道，如向私人團體進行融資、發(fā)行債券等方式籌集資金。但回灌工程建設的目的乃是滿足人類用水需求，維護生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定和保障人體健康，因此其建成后也必然由政府進行運行管理。發(fā)揮政府的主導作用，多種方式籌集資金，既可以合理確定政府財政支出的規(guī)模，又可以有效的建設回灌工程，從而保障生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定和人體健康。

四、保障生態(tài)安全與民眾健康為根本目標

法律作為一種規(guī)范社會生活的準則，集中體現(xiàn)并維護社會的基本價值觀念。在環(huán)境法領域中，所有的環(huán)境法律政策以及標準體系都是為了防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞， 但其背后的邏輯思路是為了維護人的環(huán)境權利——其中以人的生命健康為首要權利。就地下水人工回灌而言，發(fā)達國家在將其納入法律調控的范圍內時即考慮到這種技術在滿足人類用水需求的同時，某些尚未可知的物質成分或許對人體健康造成影響。因此，聯(lián)邦環(huán)保署盡可能詳盡的規(guī)定需要控制的水質項目及其限值。但同時也規(guī)定，各州在制定適用于本區(qū)域內的環(huán)境標準時，當出現(xiàn)某種指導標準里尚未規(guī)定的物質成分或已規(guī)定的控制項目的限值不足以保障人體健康時，應當嚴于環(huán)保署所規(guī)定的限值；若當前的科技手段無法證明某種未規(guī)定的物質成分是否會對人體健康造成損害，應當在前期處理中予以消除。此外，州政府制定的法律標準并非一成不變，而是定期修訂以確保將新出現(xiàn)的可能危害人體健康的項目納入標準控制當中。

中國的環(huán)境基本法《環(huán)境保護法》中第一章第一條規(guī)定：“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn) 代業(yè)化建設的發(fā)展，制定本法”。《環(huán)境保護法》開篇第一條即規(guī)定法律的制定目標是“為保障人體健康”，這無疑體現(xiàn)了中國環(huán)境法律的核心價值追求。但僅僅原則性的規(guī)定仍顯不足，需要在環(huán)境管理制度設計之初，明確制度主體的權利義務，規(guī)范主體的行為；制定環(huán)境標準應當以保障人體健康為中心，嚴格限定對人體有害成分的限值，將這一核心目標寓于具體的環(huán)境管理活動當中。

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