地方人大與供給側結構性改革耦合機制研究

摘 要：地方人大及其常委會是地方政府工作的主要監督機構。近些年來，政府全面深化供給側結構性改革，深入實施“三去一降一補”，改善經濟結構。地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大由于自身存在缺陷，制度缺失，定位不明確，監督形式單一，人員素質不高等因素，導致監督流于形式，沒有很好的監督政府的行為，導致很多不必要的損失。在供給側改革過程中，需要地方人大特別是縣、鄉兩級人大轉變觀念，結合新時期經濟新常態，豐富監督的方式方法，理清監督思路和手段。加強對地方政府供給側結構性改革措施和成效的立法與監督，使地方人大監督與地方政府供給側結構性改革形成耦合機制，為地方經濟社會發展保駕護航。

關鍵詞：供給側 監督 地方人大 創新

在全國兩會召開之前，每年1月至2月，地方兩會都會密集召開。全面深化供給側結構性改革，抓好“三去一降一補”，供給測結構性改革，已成為2017年地方政府工作的重要出發點和著力點。大力振興實體經濟，引導企業提高產品和服務質量，擴大有效和中高端供給。保持房地產市場平穩健康發展。從嚴重制約經濟社會發展的重要領域和關鍵環節著手，既補硬短板也補軟短板，既補發展短板也補制度短板，重點在提升人力資源、完善公共服務、科技創新、脫貧攻堅、生態文明和基礎設施等方面加大力度，滿足廣大人民群眾多樣化需求，已成為各級地方政府在新的一年主要工作任務。地方人大及其常委會作為地方政府工作的主要監督機構，應在切實加強黨的領導，堅決貫徹中央重大戰略部署，履行憲法和法律賦予的職權的同時，充分行駛地方人大立法、監督、決定重大事項、人事任免等監督機關作用，加強對地方政府供給側結構性改革措施和成效的立法與監督，使地方人大監督與地方政府供給側結構性改革形成耦合機制，為地方經濟社會發展保駕護航。

一、供給側結構性改革內涵及意義

供給側結構性改革是指政府宏觀調控從供給側發力，通過推進重大改革來解決國民經濟發展的結構性問題。深入推進“三去一降一補”、農村供給側結構性改革，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。需求側改革主要有投資、消費、出口三駕馬車，供給側則有勞動力、土地、資本、制度創造、創新等要素。以擺脫國民經濟發展過程中一方面，過剩產能制約中國經濟轉型的一大包袱。另一方面，中國的供給體系與需求側嚴重不配套，總體上是中低端產品過剩，高端產品供給不足。此外，中國的供給側低效率，無法供給出合意的需求。因此，強調供給側改革，就是要從生產、供給端入手，調整供給結構，為真正啟動內需，打造經濟發展新動力尋求路徑。

二、地方人大特別是縣（市）、鄉（鎮）地方人大無法充分履行對供給側結構性改革監督職能的原因

1.地方人大監督的法律、法規不夠細化，可操作性較差。《憲法》、《地方組織法》、《監督法》對地方各級人大及其常委會的職權作了明確，但規定得比較籠統。雖各有涉及，但規定不夠細化， 操作起來難度較大，使地方人大特別是縣（市）、鄉（鎮）地方人大行駛監督權時缺乏依據，使更多的監督流于形式。對鄉鎮人大監督職權的規定不夠統一。鄉鎮（街道）人大在閉會期間工作沒有固定程序，雖有的區縣實現了鄉鎮人大主席專職化，但未配備相應的專兼職工作人員，不少鄉鎮人大工作成了人大主席的一個人行為。由于法律法規不夠完善、不夠配套，難以形成區縣、鄉鎮（街道）地方人大監督合力。

2.地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大，人員構成老化，人員素質不高，對履行監督職能形成自身障礙。在地方人大換屆選舉中，普遍存在只考慮政治因素和代表類別，而忽視代表文化程度、法律修養和監督能力，在人事安排上，多把黨委、政府班子成員中因年齡大而不能升職的領導安排到人大任職，這些人員普遍年齡偏大、知識陳舊，工作進取心不夠高， 對人大業務和法律法規不了解，工作責任心較差，開展監督目標不夠明確，工作履職能力有待提高。地方人大常委會人員構成不夠合理，解決問題能力和自身素質不高，特別是懂法律政策、熟悉當地政治經濟社會和事業的專業人士相對缺乏，客觀上造成監督不力；監督工作停留在聽審報告和審批財政經濟計劃報告這些程序性、常規性、低層次的水平上的比較多。真正深入調查了解的少，真正解決問題的少，最后導致監督是監督，問題還是問題的狀況。

3.地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大較色定位不明確，難以監督。一方面，地方人大一把手在地方黨政工作中定位不明確，黨委、人大、政府和公檢法職責不清，角色混淆，順序排列不當，作為監督主體的權力機關，本級人大及其常委會是監督主體，在監督過程中，需要相應的權力，地方人大位次應排在黨委之后、政府之前，履行由其產生并對其負責的“公檢法”的監督職能，實際工作過程中，有些地方的地方人大卻排在政府之后，監督權力被弱化，監督職能實質上已喪失，對地方人大監督職權的行使形成了體制上的障礙。另一方面，有些地方甚至把人大常委會的領導當作政府班子成員來對待，直接分配到項目指揮部去工作，行使政府管理職能或者被指派包抓案件督辦、參與政府各項創建、長期從事與人大工作不相關的工作，一人多職，一人多能、一人多崗、一人多權，對地方人大的監督職能造成損害，對于地方人大工作的開展形成障礙。

4.地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大監督形式、手段單一。現階段地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大監督主要采取專題調研、聽取和審議專項工作報告，甚至有的人大工作人員通過看文件、報紙、新聞、參加會議等方式掌握情況、了解信息，不愿深入基層到一線去摸清真情實況，是地方人大的監督，在實際工作中沒有形成實效，流于形式。地方人大的監督、調研沒有目的性，遇到基層提出的具體問題不能答復解決，監督、調研沒有取得效果。地方人大監督過程中未能充分發揮代表的作用，沒有廣泛聽取代表的意見建議，特別是未能擴大經濟、財政、金融、法律等領域代表的參與，直接影響到監督工作的效果。地方人大的監督，涉及到政府工作的方方面面，對于每一個領域都需要專業人士的指導和建議。

5.地方人大對供給側結構性改革的監督處于探索階段，地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大尚未建立完善的監督體系。供給側結構性改革是指政府宏觀調控從供給側發力，通過推進重大改革來解決國民經濟發展的結構性問題。深入推進“三去一降一補”、農村供給側結構性改革，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大，對供給側結構改革監督力度不夠，監督立法缺失，監督形式單一。要求地方人大，結合當地實際，制定出相應的地方人大監督計劃、監督目標、監督程序。形成針對供給側結構性改革，“三去一降一補”的監督體系。

三、建立地方人大與供給側結構性改革耦合機制創新措施

1.地方人大特別是縣、鄉兩級地方人大設立專職工作人員，結合供給側結構改革的要求，進行專項監督。國家或地方立法機關應通過立法，明確地方人大一把手在地方黨政工作中定位，本級人大及其常委會是監督主體，在監督過程中，地方人大位次應排在黨委之后、政府之前，履行由其產生并對其負責的“公檢法”的監督職能。地方人大一把手應明確職責，不得兼職同時地方人大應配備相應領域的專業工作人員，有的放矢。特聘相關領域的專家特別是供給側結構改革領域的行業精英，加強對地方政府工作的專項監督。

針對供給側結構性改革，三去一降一補政府的具體工作措施，地方人大發揮監督職能，廣泛調研，下基層走廠區，對地方政府“去產能”、“去庫存”、“去杠桿”、“降成本”、“補短板”等的相關措施，廣泛聽取基層意見，充分發揮地方人大的監督職能，使“三去一降一補”供給側結構性改革措施符合當地要求，改革方向明確，防止回頭。明確地方政府職能，對于某些地方政府的亂作為、不作為，以毀壞生態為代價不可持續的經濟增長方式必須予以去除。轉變政府工作職能，強化地方人大監督。

2.地方人大加強對農業供給側結構性改革、脫貧攻堅監督，規范地方政府執政行為，為全面建成小康社會保駕護航。貧困地區和貧困人口是全面建成小康社會最大的短板。地方人大要加強對實施精準扶貧精準脫貧政府工作的監督，深入基層調研，對脫貧工作進行事前、事中、事后監督，切實落實脫貧攻堅責任制，實施最嚴格的考核、監督，嚴肅查處假脫貧、“被脫貧”、數字脫貧，確保脫貧得到群眾認可、經得起歷史檢驗。地方人大特別是地方人大應深入基層調研，推進農業結構調整。