農村傳統土地社會保障變革的必要性分析

摘 要：中國農村社會傳統的社會保障模式是由土地來承載社會保障的功能，隨著城鎮化步伐的加快，農村土地所承載的社會保障功能逐漸開始退化，并且越來越無法滿足農民的保障需求，甚至成為農民實現土地高效利用的阻礙。本文將具體分析土地社會保障功能退化的表現和土地的社會保障功能與生產功能之間的博弈表現，闡釋傳統土地社會保障進行變革的必要性。

關鍵詞：土地保障 社會保障 制度變革

國家權力從農村撤退之后，農村的社會保障又回到了傳統中國的土地保障的方式，但這種傳統的以地養老養家的農村社會保障方式卻在改革開放后的中國遇到了前所有未有的困境，從而使中國農村的社會保障必須改變傳統的以土地作為社會保障的方式。本文將從傳統土地保證功能在當前社會發展中存在的功能退化和對土地利用阻礙等方面對傳統土地社會保障的必要性方面進行分析。

一、傳統土地保障功能出現退化

土地是農民最基本的生產資料，是其生活保障的重要來源，也曾是中國傳統農村社會保障的核心基礎。20世紀80年代，農村經濟體制改革確立了家庭承包制的土地制度，實現了農村土地所有權和經營權分離，農民因此獲得了土地使用收益權，家庭聯產承包責任制實施初期，曾極大地促進了農民生產積極性，對我國農業的發展產生了促進作用。然而20世紀90年代以來，隨著農村經濟的發展，農民人均耕地逐年減少，農業收入降低，農地產權制度難以突破，土地的社會保障功能開始自我退化。具體表現為以下幾點。

1.農民人均耕地減少，農業收入下降。由于自然生態環境的破壞與城鎮化發展對農村耕地的占用使人均耕地面積越來越少，農民的農業收入隨著土地的減少也出現下降趨勢，對國家統計局數據進行分析可以發現，農業純收入的絕對值正在快速下降。隨著物價上漲等因素，離開第二、三產業的收入，農民單純依靠土地收入已經無法滿足生活的需要。同時，相關數據表明，農民居民收入結構中主要依賴土地作為生產要素的家庭經營收入雖然仍是農村居民收入的重要組成部分，但也呈逐年下降的趨勢。這也從另外一個角度說明了我國農村居民農業收入的下降。農村居民經營土地所獲得收益越來越少，而通過其他途徑獲取的收入卻日益增加，使農民對土地的依賴程度有所降。

2.農地產權制度難以突破。農地制度的核心是農地產權制度，不同的土地產權制度是區別不同的社會發展的重要標志。我國確立了家庭承包經營制度以后，農民擁有了土地承包經營權。但我國農民僅擁有有限的土地承包經營權，不能實現對土地承包經營權的完全自由流轉。法律雖規定了幾種土地承包經營權流轉方式，但似乎都只停留在法律條文層面，由于社會保障體系未能覆蓋到農村，農民不敢將土地進行較深層次的流轉，如農地的抵押、入股等，因此土地流轉在實踐中真正運行環有些少，而農地產權制度的限制導致農民無法從現有的土地獲得滿足其保障需求的物質產出，造成了農民依靠土地進行自我保障的難度。

3.家庭保障的功能逐漸弱化。傳統家庭保障思想與中國千百年來的小農社會和封建文化密切相關，在社會保障的發展中也起著重大的作用。然而從發展來看，家庭保障正逐漸弱化，主要受到以下因素的影響。首先，計劃生育政策與家庭規模縮小的影響。由于我國長期以來實行計劃生育基本國策，傳統的家庭結構發生了巨大變化。農村也逐漸出現了兩種新型家庭結構模式，即“422”或“421”型家庭，即一對夫妻和四個老人，再撫養一個或兩個孩子。這兩種模式將成為我國農村今后家庭結構的主流。在人口老齡化趨勢下，農村家庭結構的變化直接導致年輕人口數量銳減與青壯年需要承擔的養老責任的負擔越來越重。其次，農村剩余勞動力的外出。農村青壯年肩上的負擔越來越重，如果單純地再依賴傳統農業收入已無法生存，他們必須開辟新的創收途徑，我國城鎮化和工業化的進程為他們提供了一個良好契機。因此越來越多的農村青壯年選擇進入城市，參與城鎮化的建設，與此同時，他們面臨著巨大的風險，收入極不穩定，很難在經濟上支持家庭保障。

由于我國傳統農村保障方式都出現了不同程度的弱化，勢必會對農村、農民、農業都造成相應沖擊。因此，必須構建現代農村社會保障制度來填補這些損害。當然，與傳統的家庭保障和土地保障相結合，建立與生產力發展水平相適應的現代農村社會保障體系是社會發展的必然趨勢。

二、土地保障功能的發揮阻礙土地利用效率的提升

從我國目前發展來看，土地既是重要的農業生產資料，又是農民社會保障的重要依托。農村不發達的分工分業，以及程度較低的農民經營素質，必然導致土地保障功能的發揮與土地利用效率的提升之間出現矛盾。農業生產力的發展和農民分化程度的提高必然會加深二者之間的矛盾。因此，為有效提高土地利用效率，應發展農業規模化經營，并不斷提升經營者的素質。對土地社會保障功能的過分強調，必然會使得農戶的土地不斷進行細分，不利于土地實現規模化，也不利于農戶之間的土地流轉，進而會阻礙土地利用效率的提升。自20世紀80年代以來，隨著耕地面積減少、農村人口增加，人地關系越來越緊張。土地所承擔的社會保障功能逐漸上升，生產資料功能不斷下降。在一些地方，土地的生產資料功能不斷退化，逐漸轉變為單純的保障手段。相關調查研究表明，在農村土地承包經營權制度上，安全也就意味著喪失效率，而追求效率也就意味著農民群體有喪失保障的風險，這是一對天生的矛盾，只不過在當下的中國需要重新尋找二者的平衡點而已。

安全與效率的矛盾是又一重要問題。具體來說，就是是否允許外來資本進入農村集體，能否允許集體土地使用權進行商業擔保和流通，這都是我國農村土地流轉制度同時也是農民社會保障制度改革的熱點和難點問題。如果強調以集體成員身份為前提的地權分配模式，就會出現兩個消極后果，“一是愿意進行土地投資的外來資本因不具備身份要素，完全被排斥于土地用益物權之外，導致土地資源的耗散與農業資本的流失。二是土地資源以家庭為單位被零細化分割，弱化了規模經營能力” 。如果強調農民對土地使用權的持續保有，則“不能使農民因土地流轉成為新的雇農或淪為無業游民”，就必須嚴格限制因流轉所造成的權利喪失。相關立法對農民使用權轉讓的限制和抵押做出了規定，主要是為了防止農民徹底失去土地使用權，進而喪失生活保障。但不可否認的是，這不利于建立健康完善的地權流轉市場，不利于對土地資源進行合理配置，不利于實現小農經濟的變革，因此農村土地的社會保障功能亟須做出調整和變革以適應新的農民需求和農村發展形勢。

參考文獻：

[1]劉承韙.產權與政治：中國農村土地制度變遷研究[M].北京：法律出版社，2012：131.

[2]劉云生.永佃權之歷史解讀與現實表達[J].法商研究，2006（1）.

[3]黃花. 農村土地制度改革：基于完善農村社會保障的視角[J]. 延邊大學學報（社會科學版），2010，（05）：123-128.

[4]李長健，張兵，袁蓉婧. 農村土地的社會保障功能與農村土地制度的完善——兼論農民權益保護問題[J]. 農村經濟，2009，（05）：27-29.