財政部國庫司副司長楊瑞金：穩中求進 持續深化國債及地方債發行管理改革

政府債券是公共債務管理的重要工具，主要包括國債、地方債，具有財政與金融雙重功能。從財政收入角度看，政府債券是各級政府為實現公共財政職能、平衡財政收支、按照有借有還的信用原則籌集財政資金的一種方式，是政府債務管理的重要組成部分。從金融角度看，國債是公認的“金邊債券”，提供金融市場的基準利率；地方債屬于基本沒有信用風險的“銀邊債券”，是金融市場的重要產品。完善政府債券發行機制、發展政府債券市場對于促進財政金融穩定和經濟平穩較快增長具有重要意義。

回顧2016年，美國大選、美聯儲加息、英國脫歐公投等引起全球金融市場震動；我國國內正在推進以“三去一降一補”為主要內容的供給側結構性改革。財政部按照黨中央、國務院的決策部署，穩中求進，積極應對國內外經濟金融環境挑戰，圓滿完成了國債、地方債發行任務，持續深化國債、地方債發行管理改革，國債、地方債市場獲得進一步發展。

圓滿完成國債及地方債發行任務

保障積極財政政策有效實施

為有效落實黨中央、國務院有關繼續實施積極財政政策并加大力度的決策部署，2016年財政部發行國債約3.06萬億元，同比增長約46%，包括發行記賬式國債約2.74萬億元，發行儲蓄國債約3200億元。除深圳以外的35個省（自治區、直轄市、計劃單列市）共發行地方債約6.05萬億元，同比增長近60%，其中，發行新增債券約1.17萬億元，發行置換債券約4.88萬億元。2016年地方存量債務置換加速推進，置換債券發行規模同比增幅超過50%，2015年、2016年累計已發行置換債券8.1萬億元。國債、地方債的順利發行，有力保障了積極財政政策有效實施，為實現“十三五”時期經濟社會發展的良好開局發揮了重要作用。

持續深化國債發行管理改革

（一）著力健全反映市場供求關系的國債收益率曲線

2016年，財政部繼續按周滾動發行3個月期國債，按月滾動發行6個月期國債，健全國債收益率曲線短端。10月1日，人民幣正式納入IMF特別提款權貨幣籃子，同時，3個月短期國債收益率納入特別提款權利率籃子，有力促進了人民幣國際化。對于國債收益率曲線中長端，加大30年期國債發行力度，并對1、3、5、7、10年期所有關鍵期限國債和30年期國債均建立新發一次、續發兩次機制。在此基礎上，繼2014年第一次公布關鍵期限國債收益率，以及2015年公布3個月、6個月等短期國債收益率之后，2016年財政部網站首次公布了30年期國債收益率，初步形成了涵蓋短端、中端、長端較為完整的國債收益率曲線。

（二）完善記賬式國債發行管理機制

在發行規模持續增長的背景下，為進一步提高國債招標發行效率，增強承銷團成員權利義務匹配，2016年財政部進一步完善了記賬式國債招標機制，統一了各期次記賬式國債招標時間，縮短了招標日與上市日間隔，擴大了甲類承銷團成員追加投標的券種范圍，有力保障了記賬式國債平穩順利發行。同時，財政部會同人民銀行、證監會等部門積極推進國債預發行交易，促進國債一、二級市場銜接。

（三）建立國債做市支持機制

為健全反映市場供求關系的國債收益率曲線，借鑒國際經驗，結合我國國債市場流動性較低等情況，2016年財政部會同人民銀行建立了國債做市支持機制，通過在銀行間債券市場運用隨買、隨賣等工具，支持銀行間債券市場做市商對新近發行的關鍵期限國債做市。建立國債做市支持機制對于保障國債二級市場連續不斷運行，進一步提高國債流動性，以及建立完善國債收益率曲線具有重要意義。

（四）完善儲蓄國債發行管理機制

面對利率市場化帶來的挑戰，財政部會同人民銀行進一步完善了儲蓄國債定價機制，更加注重參考同期限定期存款、理財產品等同類產品的收益水平。儲蓄國債（電子式）網上銀行銷售機構范圍進一步擴大，目前網銀銷售成員已經達到23家。儲蓄國債命名規則得以統一，2017年起發行的憑證式國債將更名為儲蓄國債（憑證式），方便了居民投資儲蓄國債。

深入推進地方債發行機制改革

2016年，財政部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，嚴格執行預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），堅持“開前門、堵后門”的改革思路，深入推進地方債發行機制改革，推動建立規范合理的地方政府債務管理機制，減輕了地方償債壓力，為防范和化解地方債務風險、促進經濟穩定增長發揮了重要作用。

一是完善地方債發行管理制度，穩步提升發行定價市場化水平。財政部制定印發了《關于做好2016年地方政府債券發行工作的通知》、《地方政府債券發行現場管理工作規范》等制度文件，進一步規范了地方債自發自還機制。2016年地方債發行利率基本與債券市場利率同向波動，公開發行的平均利率整體高于同期限國債收益率約13個基點。同時，各地地方債公開發行利率呈現分化，從總體情況看，東部地區發行利率低于中西部地區。

二是均衡地方債發行節奏，平穩銜接國債與地方債發行。財政部指導地方財政部門綜合考慮項目資金需求、庫款情況、債券市場狀況等因素，科學安排債券發行，每季度置換債券發行量控制在本地區置換債券發行規模上限的30%以內，有效避免了各地競相發債及其可能造成的相互“踩踏”，較好地實現了地方債發行與國債發行的相互協調。

三是不斷豐富信息披露內容，透明度逐步提高。在2015年信息披露有關要求的基礎上，財政部要求地方政府增加披露截至2014年末、2015年末的地方政府債務余額情況，以及2015年、2016年地方政府債務限額情況，進一步提高地方債信息披露透明度，得到了債券市場各方面的普遍認可。

四是順利啟用上交所政府債券發行系統發行地方債。在會同證監會等部門深入研究的基礎上，財政部積極指導上交所完成其政府債券發行系統升級改造等工作，批復同意上交所啟用該系統發行地方債。11月11日，上海市財政局首家通過該系統順利發行300億元地方債，中信證券、國泰君安證券等5家券商中標量占比達到33%，充分發揮了交易所債券市場對券商類金融機構的動員作用和對企業、個人投資者的輻射作用。

五是首次在上海自貿區成功發行地方債。財政部會同人民銀行、銀監會等部門研究在自貿區發債相關制度安排，指導上海市財政局制定工作方案，會同人民銀行批復同意上海市財政局在自貿區發債申請。12月8日，上海市財政局首次在上海自貿區成功發行30億元地方債，中央國債登記結算公司作為登記托管機構，匯豐銀行（中國）、渣打銀行（中國）、星展銀行（中國）等3家外資法人銀行中標1.8億元，首次實現外資銀行參與我國地方債承銷。

六是投資主體趨于多元化，流動性有所改善。2016年，政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有地方債比例均有不同程度的增長。地方債現券、質押式回購交易量明顯增長。地方債用于人民銀行常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補充貸款（PSL）抵（質）押品的余額進一步增長。

2017年重點工作

按照中央經濟工作會議“財政政策要更加積極有效，貨幣政策要保持穩健中性”、“要規范政府舉債行為”的要求，2017年財政部將進一步深化國債、地方債發行管理改革，保障積極財政政策實施，促進健全規范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制。

（一）持續深化國債發行管理改革

一是進一步完善國債期限結構，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。繼續按周滾動發行3個月國債，按月滾動發行6個月國債，健全短端國債收益率曲線。按月均衡發行關鍵期限國債，進一步提高國債收益率曲線關鍵期限點的有效性。適當增加發行2年期國債，豐富中短期國債品種。適當增加發行30年期國債，健全以30年期為代表的長端國債收益率曲線。保持50年期國債穩定發行，滿足養老保險、社保基金等機構投資者的長期投資需求。

二是進一步完善記賬式國債發行管理機制。優化記賬式國債招標規則，完善記賬式國債追加機制，提高記賬式承銷團成員投標量上限，更好地滿足市場投資需求。推動銀行間債券市場開展國債預發行交易，指導交易所債券市場完善預發行機制，促進國債一、二級市場銜接。

三是進一步完善儲蓄國債管理機制。適應利率市場化深入推進的新形勢，進一步研究改進儲蓄國債定價機制，更好滿足財政籌資及投資者需求。進一步擴大儲蓄國債（電子式）網上銀行銷售渠道，研究改進儲蓄國債發行額度管理，不斷提高儲蓄國債發行規范化水平。

（二）深入推進地方債發行機制改革

一是加強地方債發行計劃管理，合理安排地方債發行節奏。繼續指導各地按照各季度大致均衡的原則組織公開發行置換債券工作，加強債券發行與庫款管理的統籌協調，適當減少庫款高峰月份和時點的地方債發行規模，促進庫款保持合理規模。

二是進一步豐富地方債信息披露內容，研究統一地方債發行信息披露格式，引導評級機構增加地方債信用評級區分度，促進提高地方債信用評級質量。

三是借鑒發達國家債券收益率曲線編制方法和我國國債收益率曲線的編制經驗，研究制定符合我國國情的地方債收益率曲線編制方案，指導相關單位試編中國地方債收益率曲線。

四是進一步推動地方債投資主體多元化，改善地方債流動性。進一步做好通過交易所系統發行地方債工作，跟蹤上海市在自貿區發行地方債的流通交易情況，積累可復制可推廣的經驗，積極穩妥地予以推廣。不斷拓寬地方債抵（質）押用途，促進提高地方債流動性。

責任編輯：廖雯雯 印穎