抓重點補短板強弱項決勝全面建成小康社會

全面建成小康社會，既是改革開放后“三步走”戰略目標的完美收官，也是全面建設社會主義現代化強國新征程的輝煌起步。從現在起到2020年，是全面建成小康社會決勝期。我們要按照黨的十九大報告的要求，統籌推進各方面的工作：“突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。”扎實建立起經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實的小康社會。

全力打贏脫貧攻堅戰

黨的十九大報告指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”

全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區，沒有貧困地區的全面小康，沒有貧困人口的脫貧致富，全面建成小康社會是不完整的。在過去努力的基礎上，黨的十八大以來顯著加大脫貧攻堅的力度，通過“六個精準”“五個一批”等有力舉措，農村貧困人口累計減少5564萬人，貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。2017年計劃再減少1000萬。脫貧攻堅戰果輝煌、舉世矚目。《聯合國千年發展目標報告》強調，“中國在全球減貧中發揮了核心作用”。但確保2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域整體性貧困，任務依然艱巨繁重。

“全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊。”脫貧攻堅始終是習近平總書記放在心頭的民生大事。2017年10月25日，在新一屆中共中央政治局常委同中外記者見面時，習近平總書記再次強調，我們將舉全黨全國之力，堅決完成脫貧攻堅任務，確保兌現我們的承諾。我們要按照中央的要求，匯聚全國之力，多措并舉，最終打贏脫貧攻堅戰。突出的要抓好幾個方面的任務：

一是聚焦深度貧困地區脫貧攻堅。深度貧困地區及人群是脫貧攻堅的堅中之堅。深度貧困一般具有貧困人口占比高、貧困發生率高、人均可支配收入低、基礎設施與基本條件差、特殊困難人口比重大、脫貧任務重等特征，是很難啃的硬骨頭。但這個硬骨頭啃掉了，脫貧攻堅戰也就基本打贏了。要排除萬難，集中力量攻關，突出重點破關，加大力度推進深度貧困地區脫貧攻堅，堅決攻克深度貧困堡壘。

二是堅持支持幫扶和培育自我發展基礎并重互促。鑒于貧困地區特別是深度貧困地區的薄弱基礎條件，脫貧攻堅要注重加大投入支持力度。一方面，加大政府支持力度，包括擴大財政轉移支付、政策性融資、專項資金等的投入分配規模，強化重要脫貧項目安排，在資源開發收益分享、土地供應等方面優惠對待或優先保障等；另一方面，促進引領市場資源向貧困地區配置，包括金融機構增加金融投入、資本市場加大上市企業安排等。加大東西部扶貧協作和對口支援，強化中央單位的定點幫扶，引導和促進各種社會力量獻愛心搞幫扶，積極參與脫貧攻堅。因地制宜發展特色產業，推動形成新產業新業態新動能，有序開發利用優勢資源，積極構建貧困地區脫貧向富的產業基礎和長效機制。

三是實行扶貧與扶志、扶智的緊密結合。幫扶不能從根本上解決問題，貧困地區擺脫貧困實現持續發展，關鍵是打造自身發展基礎和內生發展動力。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“注重扶貧同扶志、扶智相結合”，我們要按照這一要求，加大貧困地區內生動力培育力度，注重幫助貧困群眾克服“等、靠、要”思想認識，注重調動貧困群眾的積極性、主動性、創造性，注重培育貧困群眾發展生產和務工經商的基本技能，注重激發貧困地區和貧困群眾脫貧向富的內在活力，注重提高貧困地區和貧困群眾自我發展能力。與此同時，改進工作方式方法，改變簡單給錢給物的做法，多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等方式或機制，不大包大攬，不包辦代替，教育、引導和推動廣大貧困群眾，用自己的辛勤勞動實現脫貧致富的目標。

促進城鄉區域協調發展

不平衡是我國發展中存在的一個突出問題，而城鄉區域發展不平衡是這種不平衡的突出表現。從城鄉狀況看，過去一些年，我國在解決城鄉矛盾、促進城鄉統籌發展方面采取了一系列有力措施，城鄉互動協調發展形成了良好勢頭，但由于長時期在制度安排和政策設計上實際存在的重工業和城市、輕農業和農村的傾向造成的影響，以及市場經濟發展中的利益導向等因素的制約，我國城鄉二元結構仍然較為固化，城鄉基礎設施和公共服務水平差距很大，城鄉居民收入的絕對差距仍在擴大，城市“虹吸效應”大于“擴散效應”，農業農村發展面臨要素凈流出的困境。城鄉協調互動的良性格局仍未形成，城鄉統籌發展任務依然艱巨。從區域狀況看，自“九五”以來，我國采取了一系列重大戰略與政策舉措，特別是在實施區域總體戰略的基礎上，大力實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略，區域發展格局不斷優化、協調性不斷增強。但當前區域發展不平衡的問題依然突出，地區間實質性差距還沒有明顯縮小，區域發展分化狀態加劇，經濟增速“南快北慢”、經濟總量占比“南升北降”特征比較明顯。并且，在利益等因素驅動下，要素支撐在少數地區出現“入不敷出”的狀態。與此同時，由于對發展新經濟機遇把握能力上存在差異，地區間經濟發展潛力和后勁有著較大差異。城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，全面建成小康社會，必須著力解決城鄉區域發展的不平衡狀況。

在統籌城鄉發展方面，要結合實施鄉村振興戰略，緊扣消除二元經濟體制、縮小城鄉居民收入差距、協調推進農業現代化與新型城鎮化等關鍵環節，著眼于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，著力抓好一些重點工作：一是推進城鄉一體協同發展規劃設計。規劃是先導和指引。要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體統籌謀劃、制定相關規劃，促進城鄉相互融合和共同發展。科學制定城鄉建設用地、住宅用地、生態用地，提高土地資源節約集約利用水平；統籌規劃城鄉基礎設施建設，強化銜接互補，實現基礎設施城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享。二是建立健全城鄉利益平等交換機制。切實改變城市依靠優勢地位不斷吸納農村低廉的資源要素的狀況，充分發揮政策調控作用，推動資源要素在工農之間、城鄉之間自由平等交換。改革完善土地征收、農村集體經營性建設用地和宅基地管理制度，改變以往城鄉同地不同權不同價的不合理做法，推動農村土地資源向資本轉換；進一步清理針對農民就業的歧視性政策，促進鄉村勞動力平等就業并擁有同等權益，推進戶籍制度改革并解決戶籍附著的福利差異問題，使穩定就業和居住的農民工尤其是新生代農民工真正轉為市民；建立重要農產品利益補償機制，加大對農民收入補貼和對重要農產品生產地區的轉移支付力度；加快農村金融機制創新，強化激勵約束機制，保障金融資源向“三農”傾斜。三是完善并實施好承包地“三權”分置制度。農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置并行，順應了土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力的需要，有利于促進土地經營權在更大范圍優化配置，為規模化、機械化大生產方式以及更先進的科技、強勢的市場主體特別是城鎮企業進入農村、服務“三農”創造了條件，能夠大大提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，提高農民收入，推動現代農業發展。它還通過推動農民參與先進農業經營體系和融入現代生產生活方式，不斷促進其觀念轉變和素質提升，使其在無形之中完成城鎮化特質的過渡。這是統籌城鄉發展的一個重要制度設計，要積極推行并在實踐中不斷加以完善。四是強化城鎮對城鄉區域的帶動性。建立城鎮對農村的協作和援助機制，推動適應資源要素向農村轉移配置，推動城鎮企業進入農村創業興業，推動城市基礎設施建設和公共服務向農村和農民延伸，抑制城市的虹吸效應，拓展其輻射擴散效應，帶動周邊區域特別是農村共同發展。特色小城鎮直接植根于地區比較優勢產業，與農村農民聯系緊密，亦城亦鄉，且進入門檻低，要加大培育建設力度。這是把以工促農、以城帶鄉、以企幫村機制自然嵌入農村發展的一條有效路徑。鼓勵農業企業與農戶建立風險共擔的利益共同體，并把利益聯結機制的建立作為政府相關政策支持和項目安排的重要前提條件；積極培育農村產業融合發展主體，既通過項目等帶動打造一批農業產業化龍頭企業推動產業融合，又強化激勵政策調動普通農戶參與農村產業融合發展的積極性主動性。

在統籌區域發展方面，除了抓好統籌城鄉這一有利于區域協調發展的核心方面外，總體上說要堅持分類指導，切實實施好區域協調發展戰略。要在如下方面用功著力：一是堅持以“三大戰略”為引領，以區域發展總體戰略為基礎。著眼于全面深化開放合作，推進“一帶一路”建設。以落實“一帶一路”國際合作高峰論壇成果為牽引，加快推進“五通”重大項目建設。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，推動京津冀協同發展。繼續以交通、生態、產業為重點，強化改革創新，全面推進各領域各環節的協同協調發展；高起點規劃、高標準建設雄安新區和北京城市副中心。以共抓大保護、不搞大開發為導向，推動長江經濟帶發展。繼續抓好重點問題整治和水環境治理、水生態修復、水資源保護等重大工程建設，穩步推進綜合立體交通走廊建設。與此同時，強化舉措推進西部大開發形成新格局，繼續推進基礎設施建設、特色優勢產業發展和體制機制創新。深化改革加快東北等老工業基地振興，落實好近年來出臺的一系列重大改革決策和政策決策。發揮優勢推動中部地區崛起，著眼“一中心、四區”的戰略定位，建設“三中心、一樞紐”的核心要求，扎實推進各項工作。創新引領率先實現東部地區優化發展，在轉型升級、體制創新和全面開放等重要方面創造新經驗新路徑。二是堅持抓好兩頭帶中間。一頭抓發達地區特別是先行地區的優化發展，一頭抓困難地區特別是貧困地區加快發展。鼓勵和支持長三角、珠三角、京津冀等東部沿海先行地區繼續先行先試，以國際最先進水平為參照打造富有創新活力的發展改革高地；促進承載能力較強、發展潛力較大的一些中西部崛起地區加快開發開放，打造成為區域或全國的新的增長極。與此同時，加大支持力度與激發內在活力相結合，著力促進欠發達地區特別是革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區實現跨越發展，加速補齊地區均衡發展的短板。通過抓兩頭，促進帶動其他地區又好又快地發展。三是堅持發揮重要功能平臺的示范與支撐作用。一方面，要著眼于突出特色特質、強化試驗探索、提升功能功效進一步發揮好既有功能平臺的作用；另一方面，適應新的形勢、任務的需要，特別著眼于解決協調發展、創新發展中的突出問題，打造新的功能平臺。新的功能平臺的設置要充分考慮不同地區的發展重點和實際需要，以優化功能區類型、平衡功能區的區域布局，防止困難地區“落空”。四是堅持推進一體化發展。這既能通過合作解決地區間資源要素短缺、彼此惡性競爭問題，又能依賴統籌實現較發達地區對欠發達地區的傳導配置與扶持問題。要堅決清除一切妨礙地區合作和市場統一的障礙，支持和推進形式多樣、內容廣泛、程度向深的合作，切實加快區域一體化發展進程。

推進基本公共服務均等化

黨的十八大以來，基本公共服務均等化深入推進。中央把“社會政策要托底”作為推進經濟社會發展的重大政策思路，建立了涵蓋8大領域81個項目的國家基本公共服務清單，持續改善公共服務供給，在發展中增補民生短板，促進社會公平正義，取得了新的顯著成就。但不充分、不平衡或不均衡的問題仍然明顯存在。就業的結構性矛盾依然突出，城鄉間不同人群間收入差距依然較大，教育、醫療、居住、養老等方面仍然面臨著不少問題和難題。

為此，我們要按照黨的十九大的要求，堅持在發展中保障和改善民生，增加供給、提高水平、保障公平統籌并舉，推進基本公共服務均等化，在幼有所養、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶諸方面不斷取得新進展。一是進一步提高就業水平與質量。繼續實施就業優先戰略和積極的就業政策，著力解決區域性結構性就業矛盾，實現比較充分和高質量的就業。強化職業技能培訓，多領域搭建創新創業平臺，健全自主創業、到基層就業的激勵機制，穩定并擴大就業規模。加強對靈活就業、新就業形態的扶持，促進務工者自主就業。優化就業服務體系，破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制障礙，保障全體勞動者的就業權利，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。二是促進收入水平提升、分配合理。優化初次分配制度，堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制。健全再分配調節機制，鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調節過高收入，取締非法收入，在整體提高收入水平的同時縮小收入差距。處理好公平與效率的關系，堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬的同步提高。三是進一步加強社會保障體系建設。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老金全國統籌。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保障制度，健全重特大疾病救助和疾病應急救助制度。完善失業、工傷保險制度，統籌推進城鄉社會救助體系建設。與此同時，加快建立全國統一的社會保險公共服務平臺。通過努力，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。四是推進健康中國建設。切實實施好健康中國戰略，著眼于為人民群眾提供全方位全周期的健康服務，完善國民健康政策。與此同時，進一步深化醫藥衛生體制改革，全面建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系。倡導健康文明生活方式，積極預防和有效控制重大疾病。實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。積極應對人口老齡化，優化社會環境、完善政策體系，促進老齡事業和產業發展。五是促進房地產平穩健康發展。堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，規范開發、銷售、中介服務行為，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，形成符合國情、適應市場規律的長效機制，使全體人民享有必要的住房保障。

全面推進污染防治

加快改善生態環境特別是搞好污染防治，是廣大人民群眾的迫切愿望，是實現可持續發展的內在要求。黨的十八大以來，中央高度重視，采取了一系列強有力的舉措，取得了明顯成效。但當前我國環境污染、生態退化的問題仍然十分突出，承載能力依然處于極限狀態。生態環境問題已成為全面建成小康社會的一個短板。

習近平總書記在十九大報告中要求我們：“生態文明建設功在當代、利在千秋。我們要牢固樹立社會主義生態文明觀，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，為保護生態環境作出我們這代人的努力！”為此，我們要著力解決突出環境問題，推進綠色發展，建設天藍、地綠、水清的良好生態環境，最終實現建立美麗中國的目標。打好污染防治攻堅戰，要在如下一些方面加大努力。一是強化對主要污染物排放量的總量控制。在繼續實施化學需氧量、氨氮、二氧化碳、氮氧化合物及細顆粒物（PM2.5）排放總量控制的基礎上，把重點行業揮發性有機物排放量等納入約束性指標，實施區域性、流域性、行業性差別化總量控制。二是全面推進大氣、水、土壤污染防治。堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰。全面實施散煤綜合治理，繼續推進以電代煤、以氣代煤。加大燃煤電廠超低排放和節能改造力度。推進秸稈綜合利用。實施工業污染源全面達標排放計劃，深入開展重點行業污染專項整治活動。強化機動車尾氣治理，鼓勵使用清潔能源汽車。加強重污染天氣的預測與處置，切實提高應對的科學性與精準性。加快水污染防治，切實保障飲水用水安全。嚴格飲用水源保護，全面推進涵養區、源頭區等水源地環境整治。實施區域環境和近岸海域綜合治理，嚴格入河（湖、海）排污管理。推進地下水污染調查和綜合防治。強化土壤污染管控與修復，有效保護耕地土壤環境。加強農業面源污染防治，著力解決科學施肥用藥和防治種養業特別是規模化畜禽養殖污染問題。開展人居環境綜合整治行動，倡導綠色生活方式，普遍推行垃圾分類制度。推進重金屬污染治理，實施礦山地區環境恢復和綜合治理，加強固體廢棄物和垃圾處理。建立健全化學品、持久性有機污染物、危險廢物等環境風險與應急管理工作機制。三是推進污染治理和環境保護基礎體系和能力建設。深化中央環保督察、環境監測省垂直管理、排污許可證改革措施。推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責，強化區域聯防聯控，完善生態環境管理制度。統籌做好區域、流域、部門間治理職能設計，探索建立各相關方面職能清晰、權責明確的治理體系。建立權威統一的環境執法體制，加大環境違法打擊力度，提升打擊環境污染犯罪基礎能力。完善檢測標準體系，健全監測網絡格局，切實強化生態環境和污染防治監測能力建設。

防范化解重大風險

黨的十八大以來，面對國內外諸多矛盾疊加、風險隱患交匯的嚴峻挑戰，黨中央率領全國人民迎難而上，開拓進取，取得了改革開放和社會主義現代化建設的歷史性成就。經過努力，有效防范和化解了一系列風險，保持了經濟的平穩運行和社會的和諧穩定。但是，受國內外諸多因素的影響，我們面臨的風險隱患仍然很多。黨的十九大報告要求，把防范化解重大風險作為抓重點、補短板、強弱項的一個重要方面，切實打好這一攻堅仗。防范化解重大風險要堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨。基于全面建成小康社會的要求，特別解決好一些關系人民健康、福祉的風險隱患。要抓好安全生產，加強安全基礎設施建設，嚴格安全生產責任制，堅決遏制重特大事故發生，切實保障人民群眾生命財產安全。要推進平安中國建設，嚴厲打擊暴力恐怖活動和其他犯罪活動，大力整治社會治安突出問題，全方位提高人民群眾安全感。要保障食品藥品安全，堅持源頭控制、產管并重、重典治亂，把好人民群眾飲食用藥安全的每一道關口。

在防范化解重大風險方面，要把防范金融風險放到特別重要位置。金融一頭連著國家發展和經濟安全，一頭連著人民福祉與財產安全，十分重要；而金融衍生鏈條長，又聯通國內外市場，極易產生風險。中央高度重視金融風險防控工作，相應采取了一系列防范化解舉措。目前我國面臨的金融風險表現為多個方面，包括金融杠桿率高、商業銀行不良貸款規模較大、債市違約率上升、影子銀行存在廣泛且業務面寬廣、各類債務規模較大等，而其中的許多方面又與房地產泡沫等經濟問題、互聯網技術等現代工具相結合，一旦發生風險，后果會很嚴重。此外，我國金融國際化進程不斷加快，受外部沖擊的風險也越來越大。要著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制。要根據中央十九大精神和全國金融工作會議精神，重點做好以下幾項工作。一是穩妥有序推進市場亂象整治工作，將其納入現場檢查、行政監察、巡視的重點并使之常態化。加強影子銀行的監管，進一步遏制資金空轉、脫實向虛和監管套利。二是彌補監管制度短板，抓緊制定規范資產管理業務管理辦法，明確理財、交叉金融、表外業務等監管規則。三是加強房地產貸款風險監管。保持現有房地產調控政策的穩定性、連續性，嚴控首付資金來源。推動房地產投資信托基金發展，研究設立住宅政策性金融機構的實施方案。四是規范地方政府融資行為。適度擴大地方政府債券限額并優化期限結構。增加地方政府一般債務限額，加大對易地扶貧搬遷、深度貧困地區基礎設施建設等的支持。緩釋償債風險，探索建立地方化解存量債務的激勵約束機制。多措并舉推動融資平臺公司市場化轉型。五是加強流動性風險監管。排查高風險機構，實行“一對一”盯防，開展流動性壓力測試，制定切實可行的應急預案，建立健全集中提款應急處置機制，發揮存款保險市場化退出機制的作用。六是加大重大金融風險處置的統籌協調。針對股市、匯市、債市、樓市之間可能出現的風險交叉傳染，加強宏觀審慎政策和微觀審慎監管的配合，協同做好維護市場穩定工作。七是繼續研究推進市場化債轉股等政策措施，加快推進“僵尸企業”債務處置，提高資金使用效率，積極推動企業優化債務結構，有效防范和化解企業債務風險。八是規范民間借貸秩序，繼續清理整治網貸活動，嚴查非法設立從事貸款業務的機構、非法獲取貸款資金來源、非法獲取高息和暴力催收等行為。

（作者：范恒山，國家發展和改革委員會副秘書長）

責任編輯 / 杜梅萍