實現黨的十九大對法治政府建設的新要求

[摘要] 習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。” 中共中央、國務院發布《法治政府建設實施綱要》（2015 - 2020）確定法治政府的總體目標有下述六項：職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。在黨的十九大報告中，習近平總書記在這六項總體目標的基礎上，又進一步對法治政府建設提出了若干新的具體要求。我們要加大法治政府建設力度，全面實現黨的十九大對法治政府建設的新要求，進而實現決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的目標。

[關鍵詞] 法治政府； 依法行政； 服務型政府

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）11-0134-04

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“從現在到二○二○年，是全面建成小康社會決勝期。要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會各項要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設。”黨的十八大確定的全面建成小康社會的目標包括：“經濟持續健康發展”“人民民主不斷擴大” “文化軟實力顯著增強” “人民生活水平全面提高” “資源節約、環境友好型社會建設取得重大進展”。其中就人民民主不斷擴大這一目標所涵蓋的基本內涵闡述為：“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創造性進一步發揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。” 可見，“法治政府基本建成”是全面建成小康社會的目標之一。

推進依法行政

黨的十九大報告指出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”法治政府建設最重要最基本的要求是依法行政。黨的十九大報告指出：“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。”依法行政包括依法制定行政法規、規章和規范性文件，也包括依法執法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法開展行政立法，依法執法在依法行政中具有更為重要的地位。依法執法有形式意義的依法執法和實質意義的依法執法。形式意義的依法執法指行政機關嚴格依法律、法規、規章明確的條文、規則執法；實質意義的依法執法則要求行政機關不僅應依法律、法規、規章明確的條文、規則執法，而且還要求行政機關依法律原理、原則和法律條文所蘊含的價值、理念執法，要求執法者嚴格規范公正文明執法。

“嚴格執法”要求執法者執法鐵面無私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網開一面。特別是對于黃賭毒和假冒偽劣、坑蒙拐騙、網絡詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴重侵害公民、法人或其他組織財產權的行為，絕不心慈手軟，依法該采取行政強制措施的堅決采取行政強制措施，依法該科處行政處罰的堅決科處行政處罰，行為構成犯罪的必須移交司法機關處理，不能以罰代刑。

“規范執法”要求執法者嚴格依法定權限、法定規則、法定程序執法。依法定權限執法要求執法機關公開權力清單，保證執法不越位、不錯位、不缺位；依法定規則執法要求執法機關公開執法依據，并制定和公開執法基準。因為法律法規的規定往往過于原則、抽象，需要通過執法基準予以細化和具體化；依法定程序執法要求執法機關執法要遵守法定方式和手續、步驟，如出示證件、表明身份、說明理由、聽取陳述申辯等。1

“公正執法”要求執法者執法不偏私，如執法事項與之有利害關系，應主動回避；平等對待行政相對人，不歧視弱者和弱勢群體；如多個行政相對人申請同一行政許可事項，應通過招標、拍賣、考試、考核等公平競爭程序選擇被許可人2；如多個行政相對人實施相同或不同的行政違法行為，應根據其各自違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度等給予處罰，做到過罰相當3； 執法只考慮相關因素，不考慮不相關因素。

“文明執法”要求執法者在執法過程中擺事實，講道理，以理服人，以法服人；執法時講究語言文明，舉止文明，尊重行政相對人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權；嚴禁暴力執法、野蠻執法、釣魚執法、養魚執法等。

轉變政府職能

“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式”，是黨的十九大報告對新時代法治政府建設提出的又一重要要求。

“轉變政府職能”要求政府和政府工作人員牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，理順政府與市場、政府與社會的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，政府只管政府該管的事，只行使宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等政府該行使的職能。

關于宏觀調控，要健全發展規劃、投資管理、財政稅收、金融等方面的法律制度，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，完善主要由市場決定價格的機制，大幅縮減政府定價種類和項目，制定并公布政府定價目錄，全面放開競爭性領域商品和服務價格；關于市場監管，要清理、廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，破除部門保護、地區封鎖和行業壟斷，加強社會信用體系建設，建立健全全國統一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，推進企業信用信息公示全國一張網建設，依法保護企業和個人信息安全等；關于社會管理，要提高社會治理科學化和法治化水平，完善社會組織登記管理制度，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，有效防范管控影響社會安定的問題，保護人民生命財產安全，推進社會自治，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用；關于公共服務，要著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，強化政府促進就業、調節收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，實現基本公共服務標準化、均等化、法定化，建立健全政府購買公共服務制度，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制向社會購買，確需政府參與的，實行政府和社會資本合作模式；關于生態環境保護，要加快建立和完善有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，深化資源型產品價格和稅費改革，實行資源有償使用制度和生態補償制度，完善并嚴格實行環境信息公開制度、環境影響評價制度和污染物排放總量控制制度。總之，法治政府建設要求政府切實轉變職能，建設既有限又有為的政府。1

“深化簡政放權”首先要求繼續全面清理行政審批事項，最大限度減少政府對生產經營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定和對行政相對人辦事的各種奇葩證明的要求；其次，對直接面向基層、量大面廣、由地方政府實施更方便有效的行政許可事項，一律下放地方政府和基層管理；加大取消和下放束縛企業生產經營，影響群眾就業創業行政許可事項的力度，鼓勵大眾創業、萬眾創新。

“創新監管方式”有兩個方面的要求，首先要求充分發揮互聯網、人工智能和大數據等現代科學技術在行政監管中的作用。利用現代科學技術進行監管不僅可以大大提高監管質量和監管效率，而且可以為行政相對人提供更多的便利（讓數據多跑路，讓相對人少跑腿），盡量減少監管者與被監管者的矛盾和沖突。因此，各級政府均應加強行政監管的平臺建設，實施在線監督并將監督數據向社會公開。其次，行政監管方式的創新還包括擴大社會公眾參與、推進在監管過程中與行政相對人協商、互動，通過與行政相對人簽訂行政協議實現監管目標等。

建設人民滿意的服務型政府

“增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”同樣是黨的十九大對法治政府建設的重要要求。

“增強政府公信力”首先要求政府依法履職，杜絕亂作為和不作為，盡量減少和清除“三拍”決策和“政績”工程，避免給人民群眾利益造成重大損害。其次，要進一步推進政府和政府工作人員誠信守法。打著“公共利益”的招牌，追求自己的私利，甚至為了罰款收費進行“釣魚執法”，這些對政府公信力損害最大。再次，增強政府公信力，需要全面推進政務公開，堅持以公開為常態，不公開為例外，政府運作不僅應結果公開，而且應過程公開，不僅決策公開，而且執行公開，不僅管理公開，而且服務公開。政府只有在陽光下運作，打造“透明政府”，才能不斷增強公信力。

“增強政府執行力” 則要求政府和政府工作人員加強學習，全面提高依法行政的能力，提高政府治理能力和現代化治理水平。為此，必須加強對政府工作人員法律知識、法治理念和現代科學技術的培訓，使之既善于運用法治思維、法治方式和現代科學技術進行執法，改進執法質量和提高執法效率，又善于運用法治思維、法治方式和現代科學技術解決行政執法過程中的爭議、糾紛，維護社會和諧與穩定。

“建設人民滿意的服務型政府”是法治政府建設的重要目標。建設服務型政府是構建法治政府的需要，同時也是法治政府建設的必然結果。法治政府有多種要素和特質，如有限政府（權力受制約）、責任政府（向人民和人民代表機關負責）、透明政府、廉潔政府等，但最本質的要素和特質是服務政府，即為人民服務，為行政相對人服務。法治則是服務的保障。法治政府必然和必須是服務型政府。政府只有不斷為人民提供高效優質的公共服務，人民才會滿意、才會擁護和支持政府。2 法治的首要要求是人權保障，而人權保障必然要求政府以人為本，以保障公民的權益和增進公民的福祉為其一切工作的宗旨。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保護人民人身權、財產權、人格權。”“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”大力發展和改進公共服務，保障和改善民生是現代政府不可推卸的責任。為此，政府要如黨的十九大報告所要求“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。

完善國家機構組織法

黨的十九大報告為新時代法治政府建設提出了另一項新要求，這就是“形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法”。

關于“形成科學合理的管理體制”，黨的十九大報告是將行政管理體制放在黨和國家整個機構設置和治理機制中進行考慮、謀劃和設計的。黨的十九大報告指出，要“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制”“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。實行職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公的體制，其意義是多方面的，首先是有利于節約成本，提高效率；其次是有利于減少機構職能重復，避免相互摩擦沖突，加強相應管理的統一協調；再次是有利于加強黨對政府工作的領導。當然，黨政機構合一必須依黨規國法進行，保證我國基本政治制度——人民代表大會制度的全面實施：相應機構仍應由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，接受人民代表大會監督（同時對同級黨委負責和接受黨委監督）。

“完善國家機構組織法”是法治國家、法治政府的基本要求。長期以來，我國各類組織法，特別是行政組織法很不完善。例如，國務院各部門、地方省市鄉鎮政府都沒有專門的組織法，國家對其組織、職能、編制等的調整、規范主要通過行政行為法和“三定方案”“三定規定”等政府文件進行。造成這種情況的原因除了我們過去組織法觀念淡薄以外，還因為改革開放以來，我們的政府機構一直在不斷進行改革，政府機構的設置一直處于不斷地變動中，從而難于制定具有相對穩定的行政組織法。黨的十九大以后，行政機構改革將進一步深入進行并將取得重大成效。在各級各類機構改革的目標、任務基本實現，政府機構設置具有相對穩定性以后，我們就可以而且必須啟動各種行政組織法的立法，如國務院各部委的組織條例，各直屬機構、辦事機構的組織簡則，省級、市級、縣級、鄉鎮級人民政府的組織法等。這是需要幾年或十幾年才能完成的相當宏大的工程，我們可以先易后難，先從較傳統、較穩定部門（如公安部、財政部、教育部、民政部、交通部等）的組織條例開始，一年完成五個至十個，到黨的二十大時，我國就有一個一定規模的行政組織法體系了。行政組織法建設是法治政府建設不可缺少的組成部分，我們必須下大決心和下大力氣做好這件事情。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國行政許可法[M].北京：法律出版社，2008.

[2]法治的求索與吶喊[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[3]建設服務型政府應正確處理的若干關系[J].北京：北京大學學報，2010（6）.

（作者簡介：姜明安，北京大學憲法與行政法研究中心主任、北京大學法學院講席教授）

責任編輯 / 杜梅萍