以新發展理念引領公共服務改革

句華

實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立新發展理念。在我國經濟發展進入新常態和加快推進供給側結構性改革的背景下，公共服務改革也必須牢固樹立新發展理念。

一、堅持創新發展，著力提高公共服務的質量和效益

黨中央提出，創新是引領發展的第一動力，把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。這強調了創新發展對黨和國家發展全局的極端重要性。從引領公共服務改革方面來看，創新對著力提高公共服務的質量和效益極具指導意義。

首先，公共服務的理論創新。公共服務作為專用名詞，在21世紀初進入中國人的話語范疇，并且迅速成為倍受社會關注的焦點。這些年介紹的比較多的是國外的公共服務相關理論，諸如公共物品理論、新公共管理理論、多中心治理理論、新公共服務理論等。但站在中國經濟社會發展新方位的歷史高度來看，體現中國自己特色、自己風格、自己氣質的公共服務理論尚未建立，這與中國經濟大國的影響力和國際地位很不相稱。改革發展的偉大實踐為創造我國自己的公共服務理論提供了豐富的土壤，我們需要從我國的國情出發，認真總結實踐經驗、不斷進行邏輯歸納和理論抽象，創造形成適合指導我國公共服務改革發展的理論。

其次，公共服務的制度創新。在全面深化改革的攻堅階段，深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力，加快形成一系列有利于公共服務發展的市場制度、產權制度、投融資制度、分配制度、人才制度等十分重要。我們不僅需要完善產權制度、投融資制度等，還需要建立和完善一系列具體的基本公共服務制度，比如勞動就業、教育、社會服務、醫療衛生、人口生育、住房保障、社會保險、文化體育方面的制度。

再次，公共服務的科技創新。科技創新在全面創新中具有引領作用，公共服務也需要有科技創新來支撐。在經濟全球化、互聯網技術普及化、大數據多領域應用、云計算快速發展的背景下，瞄準公共服務的瓶頸制約問題，制定系統性技術解決方案日顯重要。公共服務要想出新，跟上時代步伐，也要善于利用新技術、新業態、新平臺、新模式。同時，我們還要加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物醫藥、智能制造等領域核心技術，為公共服務提供強有力的支持。要提高基本公共服務信息化水平，積極利用信息技術提高公共服務機構管理效率，創新服務模式和服務業態。

第四，公共服務的文化創新。近年來，我國公共文化服務體系建設取得明顯成效。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》；2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《公共文化服務保障法》，2017年3月1日正式實施。這些都是公共文化服務領域建設的積極進展和重大進步。但是，如何克服公共服務低水平陷阱和如何避免公共服務高福利陷阱，還沒有真正解決，需要繼續努力。

二、堅持協調發展，著力增強公共服務的統籌配套功效

正確處理經濟社會發展中的重大關系、實現協調發展，是我國持續健康發展的內在要求，也是公共服務能夠取得好的統籌配套成效的關鍵。毛澤東曾在《論十大關系》中強調我國經濟社會發展必須注重的一些重大關系。當前，我國的經濟社會發展比過去更加復雜、利益關系更加多元，特別需要處理好城鄉區域協調發展的關系，增強發展協調性，在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁。堅持公共服務的協調發展，就是要在促進城鄉、區域公共服務均等化和基本公共服務具體領域的協調等方面取得實實在在的進展。

第一，加快推動城鄉公共服務協調發展。改革開放以來，我國打破城鄉二元分治，逐步建立社會主義市場經濟體制，堅持工業反哺農業、城市支持農村，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置等舉措，推進了城鄉基本公共服務均等化的進程。但在推進以人為核心的新型城鎮化，促進城鄉公共資源均衡配置，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋；加強城鄉基本公共服務規劃一體化，推進城鄉基本公共服務制度銜接；加大農村基本公共服務支持力度，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制等方面，還有大量的工作需要去做。

第二，加快推動區域公共服務協調發展。改革開放以來，我們實行了東部率先發展、西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等戰略。近年又實施了京津冀協同發展、長江經濟帶建設等區域協同發展戰略。其目的是塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。但如何加快革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區公共服務發展，加大資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區公共服務的支持力度，仍需要公共服務有更加突出的表現。推進主體功能區建設，也需要有配套的公共服務政策。

第三，加快基本公共服務具體領域的協調發展。建立和完善一系列具體的基本公共服務制度，十分重要。在勞動就業、教育培訓、社會服務、醫療衛生、人口生育、住房保障、社會保險、文化體育、交通通訊、公用設施、環境保護等方面亟需相關具體制度的相互溝通、相互協調。

三、堅持綠色發展，著力提供公共服務的優質生態產品

綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。要堅持節約資源和保護環境的基本國策，加快建設資源節約型、環境友好型社會，為人民提供更多優質生態公共服務產品，推動形成綠色發展方式和生活方式，建設美麗中國。

第一，加快優化空間結構建設主體功能區。要構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局，就要劃定生態空間保護紅線，設立統一規范的國家生態文明試驗區，發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用。要加快完善國家主體功能區制度，以國家主體功能區規劃統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付，建立橫向和流域生態補償機制。

第二，推動低碳循環高效利用資源。要強化約束性指標管理，建設清潔低碳、安全高效的現代能源資源體系，實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控等行動，創新有償使用、預算管理、投融資機制，建設海綿城市。

第三，加大環境治理筑牢生態安全屏障。要提高環境質量，給老百姓清潔的空氣、水等，必須實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。堅持城鄉環境治理并重，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，推進多污染物綜合防治和環境治理，實行聯防聯控和流域共治。統籌城鄉飲水安全、改水改廁、垃圾處理，實施山水林田湖生態保護和修復工程。

四、堅持開放發展，著力實現公共服務的供給創新

開放是國家繁榮發展的必由之路，更為公共服務發展提供了廣闊空間。要順應我國經濟深度融入經濟全球化的大趨勢，努力發展更高層次的開放型經濟。一方面，在國際上積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的合作和利益共同體。另一方面，在國內要提高公共服務供給的開放度，堅持政府負主體責任的前提下，吸引外資和民間資本，充分發揮市場機制作用，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，形成互利合作的多元供給機制和模式，提升政府治理體系和治理能力現代化。

第一，建立多元供給機制。為增加公民享受服務的選擇權和靈活性，應當積極鼓勵社會力量參與，推動公共服務多元供給機制的形成，促進基本公共服務機構公平競爭。創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。比如，鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務設施建設和運營管理，鼓勵和引導社會資本興辦養（托）老服務和殘疾人康復、托養服務等機構等，積極推行政府購買等提供基本公共服務的方式。抓緊研究制定分領域、分行業具體政策、操作規則和管理辦法。

第二，打破事業單位壟斷。要通過分類推進事業單位改革，探索管辦分離的有效實現形式，完善法人治理結構，使事業單位真正轉變為獨立的事業單位法人和公共服務提供主體。目前，一些地方的事業單位進入市場，形成社會企業的發展方式，要探索事業單位向企業轉變的實現路徑和配套政策，力爭盡早形成可復制可推廣的實踐經驗。

第三，加快購買公共服務的步伐。發揮各類社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與監督評價等方面的作用，把適合由社會承擔的基本公共服務事項，以購買服務等方式交由社會組織承擔。為了讓社會公眾對基本公共服務供給有更多的決策及運營的知情權、參與權和監督權，要積極健全基本公共服務需求表達機制和反饋機制，推動加快購買公共服務的步伐。

第四，擴大社會的廣泛參與。公共服務提供只有向全社會開放，才能調動蘊含的巨大能量。要大力發展志愿服務，完善志愿服務管理制度和服務方式，促進志愿服務經常化、制度化和規范化，推動志愿服務與政府服務優勢互補、有機融合。要廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助活動，積極培育慈善組織，完善慈善制度，充分發揮慈善在基本公共服務提供和籌資等方面的重要作用。

五、堅持共享發展，著力體現公共服務以人民為中心

共享是中國特色社會主義的本質要求，公共服務也必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的理念，讓全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。要堅持普惠性、保基本、均等化、可持續方向，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。

第一，增加公共服務供給。加大義務教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、文化體育、環境保護等基本公共服務，努力實現全覆蓋。提升社區基本公共服務能力，構建以社區為基礎的城鄉基層社會管理和公共服務平臺。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。加強對特定人群特殊困難的幫扶。

第二，補齊公共服務短板。要把革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片貧困地區作為脫貧攻堅重點，實施精準扶貧、精準脫貧，堅決打贏脫貧攻堅戰。要擴大貧困地區基礎設施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網絡等問題，提高貧困地區基礎教育質量和醫療服務水平，推進貧困地區基本公共服務均等化。建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系。

第三，逐步提高公共服務水平。要建立更加公平更可持續的社會保障制度，推進健康中國建設，促進人口均衡發展。要認真區分短期和長期問題，考慮我國發展的實際情況，面對快速增長、日趨多樣的公共服務需求，政府在提供公共服務特別是非基本公共服務上，不能“大包大攬”“有求必應”。要量力而行，一步一個腳印，不做超越發展階段的事情。

（作者：北京大學政府管理學院副教授、博士生導師）

責任編輯：李艷玲 高天鼎