“票決制”激發人大動能

寧海，這個坐落于天臺山、四明山山脈交會之處，象山港和三門灣之間的濱海小城，《徐霞客游記》開篇之地，正因“票決制”在全省乃至全國掀起一股新的輿論熱潮。

2008年，“政府實事工程人大代表票決制”在該縣力洋鎮、大佳何鎮“試水”。2017年3月9日至10日，在全國兩會召開之際，浙江全省人大推進“民生實事項目代表票決制”工作現場交流會在此舉行。會議的主題之一，就是研究部署在浙江市縣鄉三級全面推行“民生實事項目代表票決制”工作。

“寧靜致遠，海納百川。”十年探索，寧海“票決制”引發的漣漪，正在滌蕩浙江大地。

開啟“票決”時代

2017年1月以來，我省縣（市、區）新一屆人大一次會議漸次召開，許多地方把民生實事項目代表票決制列入了會議的“標配”。

“票決制”工作最早于2008年11月在寧海縣力洋、大佳何兩個鎮探索試行，2009年推行至寧海所有鄉鎮，2013年提升至縣級層面。其間，全省不少地方主動學習推廣這一做法。“一花獨放不是春”，“票決制”在浙江“處處是景”。

各地叫法不盡相同。有叫“政府實事工程人大代表票決制”的，有叫“人大代表票決為民辦實事工程”的，有叫“重點民生實事代表票決制”的，也有叫“代表圈選政府實事工程項目”的等等。

在“票決”的方式上，也有差異。濱江區是杭州市今年開展政府實事項目人大代表票決制工作的兩個試點縣（市、區）之一，在2月召開的區五屆人大一次會議上，以大會“一人一票”表決方式，按得票多少在12個候選項目中選出了10個實事工程項目。

同為試點，臺州市路橋區則參照人事選舉的辦法，形成了“提出表決辦法—代表充分醞釀—通過表決辦法—提出候選項目—代表充分醞釀—代表勾選—秘書處匯總計票—確定正式項目—表決通過項目名單”的流程，在代表醞釀候選項目并進行勾選（差額，12選10）后，在主席團會議按得票多少順序確定正式項目，然后提交全體會議以按表決器的形式通過項目名單。

“雖然產生的過程很艱辛，但因為經過了充分的醞釀討論，到第4次全體會議進行表決時，10件民生實事被219名代表全票通過。”路橋區人大常委會主任蔣臨說。

而在麗水市松陽縣，則是在全體會議上以“逐項表決”方式進行：縣政府向縣人大常委會提交12件備選民生實事項目。經過代表團討論、主席團審議通過后，提交全體大會以一人一票的形式逐項進行表決，在贊成票獲全體代表過半數以上的項目中，從高到低“精準定位”出10件。

此外，還有一些地方采取的是以代表團為單位進行投票表決，大會秘書處計票后向主席團報告，主席團按從高到低選定正式項目后，在全體會議上公布。總體而言，與濱江區類似，在大會上票決出民生實事項目的占多數。

盡管名稱、做法大同小異，但各地基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執行、代表參與、群眾助推”的實施模式，大致包括項目征集、項目初定、項目審議、項目票決、項目監督、項目評估等環節。一些地方還結合自身實際，推陳出新，把這項制度變得更科學化、具體化。

據不完全統計，截至2017年3月10日，從鄉鎮層面看，全省949個鄉鎮有427個已經開展了票決，占總數的45%。從縣級層面看，全省89個縣（市、區）中有49個在今年人代會上實行了票決，占總數的55%。從市級層面看，全省11個設區的市中，湖州、嘉興、紹興、金華、衢州、舟山、麗水等7個設區的市準備在4月份的人代會上實施“票決制”。

浙江全面開啟“民生實事項目代表票決”時代。

決定權的“新落點”

相較于新試點地區“第一次”的驚喜，紹興市上虞區的小越鎮，“票決制”已結出了累累碩果。2010年，當地制訂出臺《小越鎮政府性重大投資項目意見征詢和監督實事辦法》，其中就包括民生實事項目。

說起“票決制”，小越鎮鎮長羅黎明如數家珍：2010年至今，小越鎮征集到代表提出的意向項目220個，經過代表圈選（票決）后確定的政府性重大投資項目79個，總投資額3.1億元，其中民生實事項目33個。

“從實際情況看，鄉鎮人大對重大事項的決定權，最主要的是體現在對政府性重大投資和民生實事項目的決定上。我們小越鎮正是抓住了這個事關全鎮經濟社會發展大局、事關人民群眾切實利益的關鍵點，使人大重大事項決定權不停留在書面上、口頭上、形式上，真正落到了實處。”談及體會，羅黎明有感而發。

有學者指出，人大制度的核心是人民當家作主，決定權最能體現其本質特征。北京市人民代表大會制度理論研究會副會長席文啟曾撰文指出，我國是人民當家作主的國家，一切權力屬于人民，而人民當家作主在一定意義上集中體現在人大對決定權的行使。因此，“決定權就是人民當家作主的直接體現”，是“主權在民”價值理念的呈現。

然而，由于相關法律沒有明確何謂“重大事項”，也沒有規定決定權行使程序，在實踐當中，決定權往往容易被“虛置架空”。

正如一個硬幣的兩面，這些“缺陷”為地方探索決定權的行使提供了可能的操作空間。尤其是，黨的十八屆三中全會決定明確指出，“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前要向本級人大報告。”這為決定權行使注入了新活力，各地積極探索行權路徑。

2015年，《杭州市人大及其常委會討論決定重大事項清單》“出爐”。3類48項的重大事項清單，將該市人大及其常委會討論決定的重大事項具體化、條目化。

同年，甘肅建立了政府擬提請人大決定的重大事項“年度清單”制度：政府每年底把自己第二年要做的重大事項全部梳理一遍，制定出年度清單，提交人大，人大根據自己的調研情況或者人大代表所提意見或建議，提出修改意見，然后由政府修改后報同級黨委審閱。同級黨委同意之后，該清單分別列入政府和人大的年度工作計劃中。

如果說杭州“權力清單”為決定權“劃出了范圍界限”，甘肅“年度清單”為決定權“提供了操作程序”，那么我省各地開展的民生實事項目代表票決制，不僅在制度設計上實現了內容和程序的“合流”，而且為“坐實”地方人大決定權提供了大量的實踐經驗。

通過“票決制”，我省地方人大不僅發動人大代表聽取選民意見，從中靈活確定本地方的民生實事；與此同時，地方人大還初步形成了行使決定權的整套流程，從而真正實現人民當家作主的憲法精神。

“代議制的完整而嚴謹的含義是，人民通過其代表表達訴求，并通過其代議機關決定國事。”正如中央財經大學法學院教授蔣勁松在《論憲法的國事管理權原則》中所指出的那樣，“各地人大行使重大事項決定權的進展大大增強了人大對政府政策的管理，對落實人民的國事管理權有特別重要的意義，因為多數地方人大不享有立法權，其對政府政策的管理一靠嚴格審批預算案，二靠用好用足決定權。”

從人大制度層面而言，有效、有力、自主的代表選擇權，是行使好人大決定權的必要條件。民生實事項目代表票決制既保障了人大代表的選擇權，同時也推動了人大決定權的落地。

牽“一發”而動“全身”

民生實事項目代表票決制，讓人大決定權有了新“落點”；但這顯然難以囊括“票決制”的全部。

以往，政府為民辦實事項目往往“捆綁打包”進《政府工作報告》，代表在人代會上審議、表決《政府工作報告》時，這些實事項目容易受忽視，被“一并帶過”。許多地方人大工作同志反映，把民生實事項目單獨拿出來票決后，人大代表對其討論得“異常熱烈”。

“一大包的會議資料發下去，代表們會不會認真審議民生實事項目的詳細介紹？一張張粉紅色的表決票拿在手里，代表們會不會僅僅當做調查問卷隨意勾選？從實際操作看，擔心是多余的。”蔣臨表示。

蔣臨說，由于民生實事和群眾生產生活直接相關，在審議時，代表們對一些細節情況“刨根問底”，還要求列席人代會的部門負責人當場作出解釋。“可以說，討論民生實事項目名單的現場氣氛一點都不亞于討論其他幾個主報告。”

人大代表的充分討論，帶來的自然是政府決策的更加科學。

在采訪中，不少地方人大工作者表示，實事工程項目代表票決制，解決了因政府和群眾視角不盡一致，導致政府拍板決定的民生實事與人民群眾亟需解決的問題存在一定差距的問題，也防止了政府投入大量精力和資金建成的實事工程與群眾需求“脫節”現象的發生。

同時，一經票決，就產生了法定效力，不管政府領導如何變動，除不可抗力因素外，政府都必須依法嚴格執行，這有效杜絕了“半拉子”工程的產生。

“推行‘票決制以來，所有代表票決產生的實事工程不僅全部按計劃建設完成，解決了一批民生實事，而且均實現無障礙、零阻力施工，還涌現了群眾無償提供土地、幫助政府征地拆遷、自發捐錢出力等感人事跡。”中共寧海縣委書記楊勇表示。

人大制度觀察者武春在人民網刊文指出，“人大決定權為監督權提供了具體監督內容。監督權則是決定權的法律保障。事實上，重大事項決定權與監督權你中有我、我中有你，相互聯系、相互配合行使，共同保證了各級人大及其常委會有效地履行職權。”

的確，“票決制”將人大決定權和監督權有機集合起來，使決定權更加具體化的同時，賦予了監督權豐富的法治內涵和實踐價值。

票決結果的“出爐”，意味著監督的開始。我省各地人大常委會（鄉鎮人大主席團）將民生實事項目監督列入年度監督工作計劃，運用執法檢查、聽取和審議專項工作報告、預決算審查監督、專題詢問等形式，加強對項目實施情況的檢查監督。

海寧市丁橋鎮建立了政府實事項目推進跟蹤監督機制，按照代表與項目相關的原則，成立了6個代表監督小組，采取調研、視察、檢查等方式，全程參與政府實事項目建設，深入一線明察暗訪現場“挑刺”，及時梳理匯總情況反饋給黨委、政府，督促相關部門整改落實。

湖州市吳興區東林鎮針對民生實事項目目標完成和工程質量等情況，鎮人大定于每年年中和年末，分兩次組織代表開展測評。測評為“不滿意”的項目，組織代表對項目負責領導和部門進行詢問和質詢，限期整改。

圍繞票決項目征議題、搞調研、抓監督，履職角色從“旁觀者”轉為“參與者”，履職方式由“虛”轉“實”，進一步激發了代表履職熱情，發揮代表在推進基層治理中的作用，讓人大代表“腰桿”真正硬朗了起來。“以前群眾有問題，直接找政府，現在人大代表在群眾當中越來越有威望。”寧海縣力洋鎮人大副主席萬中林由衷地說。

且行且完善

2017年2月20日，蒼南縣十屆人大一次會議閉幕。當天，縣政府即召開會議，安排縣領導“一對一”掛鉤負責民生實事項目。除了入選的10件民生實事項目外，該縣還自我加壓，將“落選”的兩個項目也列入了政府年度工作任務。

其實，如何對待“落選”項目，各地有不同看法。有些地方人大提出，為了尊重代表意愿，維護票決工作嚴肅性，“落選”項目“起碼在當年度不宜開工建設”。而另一些聲音則認為，既然財力允許，政府多辦幾件民生實事，又何樂而不為呢？

實際上，這僅是推進“票決制”工作過程中遇到的問題之一。

目前，實事項目征集、票決的流程相對規范，但對實事項目的“落地”監督和反饋評價機制相對不足。一個最現實的擔憂是，如何防止“虎頭蛇尾”？

討論、決定預算，是人代會的重要議題之一。在人代會上票決出的實事項目，經費又如何體現到預算報告中去呢？或者說，在“先有預算賬本，后有票決項目”情況下，票決產生的民生項目資金，如何依法納入預算？

在全省范圍內，“票決制”目前在縣鄉層面開展為主。縣鄉范圍相對較小，代表比較容易了解和掌握轄區情況。但設區的市實事項目涉及面廣、投資量大、引領性強，票決工作如何建立在真正的民意之上，又如何兼顧各片區的平衡？

還有一些地方人大同志提出，民生實事項目代表票決制的生命力，在于其結果的科學合理性，也就是能否圍繞中心、助推發展、順應民意，而這很大程度上取決于代表對民生實事的知曉度和參與決策的積極性。因而，如何實現“代表主導決策”而避免“代表陪同決策”，仍值得研究。

瑕不掩瑜。可以肯定的是，“票決制”探索不會就此止步。

北京大學政府管理學院院長、地方政府創新獎發起人俞可平曾經指出： “一種地方創新，無論其效果多好，多么受到群眾的擁護，如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣，那么，這種創新最后都難以為繼。”

在3月9日至10日舉行的工作交流會上，《關于實施民生實事項目代表票決制工作的指導意見（征求意見稿）》發放到與會者手中。指導意見對票決制工作的基本內涵和工作原則，主要階段和基本環節，以及相關工作要求，作出了規定。這其中，既有對上述一些疑問的初步回應，也可視為省級人大層面對這一基層人大創新作出的“頂層設計”。

“‘票決制源自于基層人大的鮮活實踐，符合基層民主法治建設的發展需求，經過基層實踐的反復檢驗，這是我們推廣這項工作的信心來源和堅實底氣。”在3月10日的總結講話中，省人大常委會黨組書記、副主任王輝忠表示。

弄潮兒向濤頭立。“對于看準了的事，我們就要盯牢不放、一抓到底，追求覆蓋面，提高實效性，變‘盆景為‘風景，努力把‘民生實事項目代表票決制打造成浙江人大工作的一張‘金名片。”王輝忠的話擲地有聲。