省級人大首試特定問題調(diào)查

田必耀

在人大歷史上，哪一個省人大常委會首次開展特定問題調(diào)查？人大監(jiān)督這一吸睛樣本有何價(jià)值？

2017年1月18日，江西省人大常委會副主任洪禮和在江西省十二屆人大七次會議上作常委會工作報(bào)告時(shí)說，首次啟動特定問題調(diào)查，就加強(qiáng)“四小”監(jiān)管制定法規(guī)、作出決議，全方位保障群眾“舌尖上的安全”。

回溯到7個月前，江西省人大常委會第一次“吃螃蟹”，成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會。特定問題調(diào)查是人大監(jiān)督的“重型武器”。監(jiān)督利劍出鞘，人們更關(guān)注下文。這份答卷無疑給“舌尖上的安全”注入滿血能量。

省級人大首次特定問題調(diào)查

2016年6月8日，江西省十二屆人大常委會第二十五次會議表決通過了《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會的決定》（以下簡稱特調(diào)委），正式開啟特定問題調(diào)查。這是中國人大歷史上，省級人大常委會首次成立特調(diào)委。

2個月前，全國人大常委會啟動食品安全法執(zhí)法檢查。江西省人大常委會首開特定問題調(diào)查，被視為“策應(yīng)全國人大常委會的執(zhí)法檢查”，旨在推動新修訂“史上最嚴(yán)”食品安全法的貫徹落實(shí)。

江西省食品藥品監(jiān)管局局長李艦海接受《時(shí)代主人》專訪時(shí)表示，江西省共有“四小”（小作坊、小餐飲、小攤販和小食雜店）28.7萬家，從業(yè)人員66.7萬人。其中，食品小作坊1.8萬家，從業(yè)人員6.7萬人。“四小”的管理一直是政府監(jiān)管的“老大難”問題和百姓關(guān)注的熱點(diǎn)。

江西省人大常委會首次成立特調(diào)委，更有精準(zhǔn)的立法意圖。據(jù)江西人大網(wǎng)報(bào)道，2016年，江西省人大常委會將食品“四小”條例的制定作為重要立法項(xiàng)目，特定問題調(diào)查劍指政府及其相關(guān)部門對“四小”的監(jiān)管情況和與老百姓日常生活密切相關(guān)的食品安全情況，主要包括：早點(diǎn)、小吃、快餐、中餐、夜宵；菜市場的各類蔬菜、水果、肉類；學(xué)校周邊小食雜店經(jīng)營的預(yù)包裝、散裝食品，乳制品，自制自售產(chǎn)品等。特定問題調(diào)查決意為立法摸清底子，立管用的良法。

6個調(diào)查組開赴“一線”

在隨后3個月的時(shí)間里，特定問題調(diào)查委員會先后3次開會，研究特定問題調(diào)查實(shí)施方案，分析研究調(diào)研情況。

2016年6月24日，特調(diào)委召開第一次全體會議，討論了特定問題調(diào)查實(shí)施階段工作方案，通過了調(diào)查委員會專家名單和分組名單，聽取了省政府有關(guān)部門工作匯報(bào)。

2016年7月1日，江西省人大常委會召開特定問題調(diào)查新聞發(fā)布會。從會議陣容可以看出特定問題調(diào)查非同一般。省人大常委會副主任、特定問題調(diào)查委員會主任委員洪禮和，省政府副省長殷美根出席會議并講話。特調(diào)委各調(diào)查組副組長及部分成員，省委、省政府有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志，中央和省市20多家新聞媒體等60余人參加會議。特調(diào)委向社會公布了聯(lián)系電話、電子郵箱。

“江西在省級層面首次啟動特定問題調(diào)查，不僅在我省人大監(jiān)督史上具有標(biāo)志性意義，也將推動地方人大為拓展監(jiān)督工作領(lǐng)域邁出新步伐。”洪禮和在會上道出了特定問題調(diào)查的“特殊意義”，此次特定問題調(diào)查以食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販為切入點(diǎn)，是一次捍衛(wèi)人民群眾食品安全的“亮劍”行動，以推動政府及部門找準(zhǔn)問題癥結(jié)，厘清監(jiān)管職責(zé)，建立起符合實(shí)際的、科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管體系。

會后，特調(diào)委分成6個調(diào)查小組，由省人大常委會副主任洪禮和、史文清、魏小琴、謝亦森、馬志武、馮桃蓮帶隊(duì)，奔赴全省11個設(shè)區(qū)市開展實(shí)地調(diào)查，完成包括實(shí)地察看、組織抽查、暗訪、技術(shù)檢測、開展問卷調(diào)查、立法調(diào)研等在內(nèi)的各項(xiàng)調(diào)查任務(wù)。

2016年第9期《時(shí)代主人》雜志對6個調(diào)查組的明查暗訪作了全景式報(bào)道，稱“完成了一幅迄今為止全省‘四小食品安全狀況最為詳細(xì)準(zhǔn)確的全息圖”。

2016年8月11日，特調(diào)委召開第二次全體會議，6個調(diào)查組的副組長分別匯報(bào)調(diào)查工作進(jìn)展情況，省食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)人匯報(bào)了關(guān)于起草《江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理?xiàng)l例》的有關(guān)情況。洪禮和在會上透露，這次調(diào)查著力發(fā)現(xiàn)“四小”食品生產(chǎn)經(jīng)營及監(jiān)管現(xiàn)狀方面的問題，取得了“對監(jiān)督手段進(jìn)行了更新、對調(diào)查內(nèi)容進(jìn)行了拓展、對各地經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了挖掘、對存在的問題進(jìn)行了梳理以及對意見建議進(jìn)行了歸納和提煉”等五方面的收獲。

針對如何做好調(diào)查的后續(xù)工作，洪禮和表示，進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查、延伸調(diào)查，邊調(diào)查邊整改，特調(diào)委下一步要緊扣立法的重點(diǎn)難點(diǎn)，深入基層一線開展立法調(diào)研，分別聽取有關(guān)政府部門及基層消費(fèi)者意見，“要聚焦到認(rèn)認(rèn)真真、扎扎實(shí)實(shí)為老百姓立好一部良法、一部管用之法”。

2016年9月8日，特定問題調(diào)查委員會召開第三次會議。會議對《關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題的調(diào)查報(bào)告（討論稿）》和《關(guān)于〈江西省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）〉的修改意見》進(jìn)行了充分討論并提出修改建議。

作出決議和出臺法規(guī)

2016年9月20日，在江西省第十二屆人大常委會第二十八次會議上，江西省人大教科文衛(wèi)委員會副主任委員沈建華作了關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題的調(diào)查報(bào)告。

根據(jù)特定問題調(diào)查報(bào)告，會議表決通過了《江西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲小食雜店和食品攤販監(jiān)管工作的決議》。

“這次特定問題調(diào)查高位推動有力、參與人員眾多、調(diào)查廣泛深入、監(jiān)督效應(yīng)明顯、社會影響廣泛，（形成的報(bào)告）是我省目前最完整、最詳細(xì)的關(guān)于‘四小的報(bào)告。”洪禮和說，省人大常委會創(chuàng)新監(jiān)督方式首次啟用特定問題調(diào)查，用剛性監(jiān)督手段推動解決食品安全領(lǐng)域重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

2016年12月1日，江西省第十二屆人大常委會第二十九次會議審議通過了《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店食品攤販管理?xiàng)l例》，自2017年5月1日起施行。

2017年1月18日，在江西省十二屆人大七次會議上，省人大常委會副主任洪禮和作江西省人大常委會工作報(bào)告時(shí)說，首次啟動特定問題調(diào)查，依法成立高規(guī)格的特定問題調(diào)查委員會，就食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販?zhǔn)称钒踩珕栴}開展拉網(wǎng)式調(diào)查，觸角遍及城鄉(xiāng)市場，實(shí)際入戶3萬余人次，面對面聽取意見近1500人次，抽檢采樣近300批次，組織之周密、工作之深入、涉及面之廣，均屬前所未有。同時(shí)把監(jiān)督與立法和監(jiān)督與重大事項(xiàng)決定有機(jī)結(jié)合，就加強(qiáng)“四小”監(jiān)管制定法規(guī)、作出決議，全方位保障群眾“舌尖上的安全”。

特定問題調(diào)查的威力

特定問題調(diào)查，國外議會又稱之為“國政調(diào)查”，起源于英國。近代立憲國家，均承認(rèn)國會擁有國政調(diào)查權(quán)，對國家推行的某項(xiàng)政策進(jìn)行調(diào)查。

特定問題調(diào)查，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)為了正確行使職權(quán)就某一專門問題所進(jìn)行的一種調(diào)查活動，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種非常措施。我國1954年憲法對全國人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)就已作了規(guī)定，這種監(jiān)督方式是監(jiān)督法確定的全國人大常委會和地方人大常委會七種監(jiān)督方式之一。根據(jù)監(jiān)督法釋義，我國是專門委員會與特定問題調(diào)查委員會兩者并用。一般性問題，原則上由專門委員會進(jìn)行調(diào)查，有些還可以由常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，向人大或常委會提出調(diào)查報(bào)告。需要組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的問題，一般應(yīng)當(dāng)是特別重大、有關(guān)專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了的問題。

憲法學(xué)家、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅認(rèn)為，從憲理上言之，社會聚焦且又紛爭甚大，端賴其他調(diào)查手段不足以查明真相、消弭分歧，可以啟動特定問題調(diào)查。特定問題調(diào)查又被稱為人大監(jiān)督的“重型武器”，一般不輕易使用。江西省人大常委會一份調(diào)查報(bào)告顯示，特定問題調(diào)查對于公眾甚至是人大工作者來說，仍然是陌生字眼。這份報(bào)告認(rèn)為，從憲法條文中有關(guān)“必要的時(shí)候”“可以組織”等表述來看，特定問題調(diào)查權(quán)在人大監(jiān)督體系中屬非常態(tài)性監(jiān)督職能，然而這項(xiàng)職權(quán)不可或缺。

黨的十八屆三中全會的決定強(qiáng)調(diào)：“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。”

2015年，張德江委員長就《浙江人大》雜志反映浙江云和縣對財(cái)政存量資金進(jìn)行特定問題調(diào)查的新聞報(bào)道《喚醒沉睡的力量》作出了重要批示，要求全國人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委組成聯(lián)合調(diào)研組了解該縣采取特定問題調(diào)查這一監(jiān)督形式的情況。“人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲。”當(dāng)年10月，全國人大常委會預(yù)算工委副主任蘇軍率調(diào)研組到云和縣開展專題調(diào)研時(shí)高度贊揚(yáng)，特定問題調(diào)查形式產(chǎn)生了積極效應(yīng)，在全省乃至全國都具有深遠(yuǎn)意義，更得到了張德江委員長的重視，成為豐富基層政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。張德江委員長的批示，無疑給地方人大行權(quán)履職使用剛性監(jiān)督手段一個積極信號。

據(jù)公開資料顯示，全國人大常委會尚未成立過特定問題調(diào)查委員會，此次江西省人大常委會成立特定問題調(diào)查委員會，在省級人大尚屬首次，當(dāng)屬人大監(jiān)督的珍貴樣本、吸睛樣本，備受社會關(guān)注，對地方人大具有示范意義。

江西省人大常委會對此次特定問題調(diào)查達(dá)成了一個共識：這是督促政府建立健全食品安全監(jiān)管體系，推動食品安全治理體系和治理能力建設(shè)的一次亮劍行動，是省人大常委會著力創(chuàng)新、履職為民的一次行動宣示。

“唯有推進(jìn)改革創(chuàng)新，才能最大限度調(diào)動、發(fā)揮人大履職積極性。”對于首次啟動特定問題調(diào)查，洪禮和在省人大常委會工作報(bào)告中表示，實(shí)踐證明，唯有敢為人先、勇于創(chuàng)新，切實(shí)做到講程序不拘泥、講形式不教條、講慣例不硬套，才能充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)越性。

“相比較而言，江西省的特定問題調(diào)查最規(guī)范、最有權(quán)威性。”人大制度研究專家陳維民告訴記者，對食品安全立法中問題最多、涉及利益群體最廣、規(guī)范管理難度最大的小攤小販等進(jìn)行特定問題調(diào)查，體現(xiàn)了為民立良法的出發(fā)點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。