頁巖氣資源的開發與利益分配研究

陳全+宋榮彩+王承紅+徐芳艮+陳彥梅

摘 要：在世界能源格局中，頁巖氣開發帶來的利益和變革十分重大。在頁巖氣產業中存在著中央政府、地方政府、油氣相關企業、當地居民以及企業職工等諸多利益主體，處理好各個利益主體之間的利益分配問題，對于促進頁巖氣產業的蓬勃發展具有重要意義。

關鍵詞：頁巖氣資源；頁巖氣開發；利益分配主體，利益分配

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.08.241

1 頁巖氣開發情況

1.1 國外頁巖氣開發情況

美國于1821年完成第一口頁巖氣井，于20世紀20年代在肯塔基州開采出了首個具有油田規模的頁巖氣。隨著理論知識與各項技術日漸成熟，21世紀以來美國頁巖氣的開發迅速加快，隨后進入大規模的商業化開采階段。美國48個州大部分都發現有頁巖氣，目前發展比較活躍的頁巖氣產區有馬塞勒斯頁巖、巴納特頁巖、尤蒂卡頁巖、貝肯頁巖等[1]。

除了中國和美國，加拿大、阿根廷也實現了頁巖氣的商業生產，2015年的頁巖氣產量分別約為438億立方米和7.3億立方米。隨著對頁巖氣資源的開發利用，美國大幅度地減少了對煤、石油等常規能源的依賴。美國天然氣自十多年前一直進口的局面得以扭轉，也歸因于其頁巖氣開發取得了巨大成功。

1.2 國內頁巖氣開發情況

中國雖然是世界上最早發現、使用天然氣的國家，但是對頁巖氣資源的勘探開發起步晚。八年前，我國頁巖氣資源潛力評估、有利區帶優選和勘探區塊招標工作相繼展開，并于2011年8月實現了首批頁巖氣井的投入生產。

2015年涪陵頁巖氣田成功商業化開發，標志著我國頁巖氣開發首次取得突破性進展。多個國家級頁巖氣示范區也先后出現，資源儲量極為可觀。“十三五”規劃將我國頁巖氣的發展目標定為300億立方米，遠高于2015年定的65億立方米的目標，到2020年超600億立方米的目標也不會太遙遠。

2 頁巖氣開發中各利益分配主體

李春雪對利益分配主體界定的研究認為“利益分配主體是指依據某種條件獲取相應份額經濟利益的社會群體或集團”[2]。本文認為在我國頁巖氣資源開發利用過程中，形成了中央政府、地方政府、油氣相關企業、當地居民以及企業職工多個利益分配主體。

2.1 中央政府

我國頁巖氣資源產權屬于國家所有，中央政府作為其代表者，通過對頁巖氣資源開發權的行使和投資來實現所有權的經濟利益。中央政府不僅是頁巖氣資源的所有者，還是投資者和管理者。中央政府除了制定相關的各項政策和法律法規以外，還在利益分配中充當了監管者的角色，從中調節頁巖氣資源開采中中央政府和地方政府的收入分配比例，督促各級地方政府滿足當地居民的利益訴求，平衡協調資源開發中的各種利益關系。

2.2 地方政府

地方政府相較于中央政府，僅具有制定地方稅收政策、實行地方立法等有限的權力，而不具備資源產權，得不到相應的資源收益補償。地方政府雖然可以通過控制資源的開發許可權和投資權獲取收益，但是在頁巖氣資源上的分配份額還是較少。地方政府不僅要滿足中央政府的利益、實現應有的利益分割，還有促進地方經濟發展、增加就業、獲得更多的稅收等利益訴求。

李棱譞認為地方政府的合作尤為重要，考慮地方政府的利益是必不可少的。頁巖氣資源開發不僅涉及開發本身，其土地供應、修路、通水、通電等都需要地方政府的支持[3]。比如在征用土地方面有時需要當地相關部門批準，進行耕地保護協調和適當補償。

2.3 油氣相關企業

油氣相關企業作為資源開發利用的具體執行者，既是直接受益者，也是納稅人。不同性質的企業在利益分配格局中的地位不同，卻有著相同的利益訴求，即通過對頁巖氣資源的勘探、開發、加工、銷售等活動，來獲取最大化的經濟利益。

我國學者楊冰認為油氣企業與地方政府之間相互依托[4]。地方政府為油氣企業提供良性的投資環境，而企業通過上繳相關稅費，增加政府財政收入，同時還可以解決當地部分就業問題，帶動地方經濟發展。

2.4 當地居民

在頁巖氣資源開發中，當地居民扮演著重要的角色。頁巖氣產業發展規劃所需的土地多數需從當地居民手中獲得。而頁巖氣的勘探、開發過程中會占用大面積的土地，大量消耗水資源，帶來土地物理性破壞和水土污染等多種生態環境風險，增加居民用水需求壓力與安全隱患。當地居民缺乏利益訴求能力、與油氣企業的談判能力以及良好的利益表達渠道，其利益不免要遭受損害。因此開發企業應該切實考慮當地居民的利益，按照國家規定給予合理的補償，同時地方政府也應當協調好企業和居民之間的利益關系。

2.5 企業職工

企業職工在頁巖氣資源開發、生產、經營過程中付出了具體的體力或腦力勞動，也是利益分配的主體之一。企業職工主要是通過勞動而獲取勞動報酬來參與企業經營收入分配。在允許職工入股的企業中職工還可獲得入股分紅。

3 頁巖氣資源開發收益分配

我國油氣資源利益分配是以頁巖氣相關企業為中心、不同級政府、地方居民、企業員工之間的利益分配。在頁巖氣資源開發中表現為，各利益主體分享頁巖氣資源收益，即稅收、礦權收益、投資收益和勞動收益。

（1）稅收。政府和地方之間的利益關系是以相關稅費在國家與地方之間的分配來體現的，與頁巖氣資源開發相關的稅費有資源稅、增值稅（天然氣稅率13%）、企業所得稅（稅率25%）、個人所得稅、消費稅、營業稅、征地補償費、城建稅、教育附加費等。

中央政府單獨分得100%的中央企業所得稅和消費稅。部分稅費由中央和地方共享，其中中央政府獲得75%的增值稅、60%的企業所得稅，60%的個人所得稅。當地政府獨享資源稅、營業稅、城建稅等，但在總稅收中所占比重并不高。王鶴霖強調，為避免中央與地方的利益沖突，中央政府需改進現有的油氣資源稅收分配體系，適當提高地方政府對相關稅費的分配比例[5]。而當地居民則獲得油氣相關企業給予的征地補償費、教育附加費等補貼費用。

（2）礦權收益。礦權收益是礦權所有人出讓資源使用權而向資源使用者收取的費用，在我國歸屬于國家政府，包括礦業權使用費、礦業權價款、資源補償費（相當國外的權利金，天然氣稅率0-3%）、礦區使用費（僅對中外合作油氣項目征收此稅，稅率4%左右）等。中央政府獲得50%（中央與省市分）或40%（中央與自治區分）的資源補償費、20%的礦業權出讓費，余下的礦權收益由地方政府支配。

我國的油氣資源補償費由從量計征的1%調整到了1.5%，卻遠低于10%的全球水平，還有待提高[6]。在部分自治區，中央政府將獲得的資源補償費全返還給地方的做法，也值得考慮推廣。

（3）投資收益。油氣相關企業作為頁巖氣資源開發者和經營者，通過進行技術、資金和管理等方面的投資來獲得投資收益。這種收益的表現形式為企業的成本和利潤。扣除上繳的各種稅及費用，剩余利潤由企業自己支配。

（4）勞動收益。勞動收益這一部分主要是由企業職工通過自身的勞動獲得勞動報酬（工資、獎金以及各種福利等）得以實現。

從利益分配角度看，我國油氣資源稅稅率總體較低，各種稅費的分配比例及主要稅種的設置往往傾向于中央政府，對地方財政能力的增強作用極為有限。武盈盈對礦產資源利益分配扭曲程度測算也表明，企業獲得超額壟斷利潤，政府和當地居民的利益由此受損。

4 利益分配對頁巖氣資源開發的影響

從傳統油氣資源開發以及國外的經驗來看，資源開發的過程中各利益主體之間易發生沖突。在頁巖氣資源開發利益分配中，地方政府和當地居民的利益也易被忽視。

地方政府從資源開發中獲取收益過少，與中央政府的利益存在矛盾時，容易對中央政策執行不積極，監管不力，導致在開發過程中各種矛盾不斷加劇。在陜北油氣資源開發中，就出現了典型的中央與地方之間的利益分配矛盾。

當地居民得不到安全保障和相應的利益補償，就會導致居民和油氣企業、地方政府之間的矛盾沖突，甚至引發公共危機，阻礙頁巖氣資源的順利開發。以云南馬關事件為例，由于利益分配極不合理，當地居民在資源開發中得不到相應的利益維護，窮年累月的民怨導致了激烈的沖突。

為避免類似的事件出現在頁巖氣資源開發中，就要構建合理的利益分配機制，使頁巖氣資源收益在各利益主體之間進行合理分配，確保地方政府占有相應的利益份額來保障民生，也保障當地居民切實獲得開采利益，促使頁巖氣開發健康有序地進行。

5 結論

頁巖氣資源的開發符合我國擴大對更清潔能源的經濟需求。在其利益分配中，稅收和礦權收益主要由中央與地方政府共享，中央政府占比重較大；油氣相關企業獲得豐厚的投資收益；當地居民可獲得來自政府與企業的各種補償；企業職工由各企業內部分配，獲得其勞動收益。當地政府和居民在利益分配中處于弱勢地位。

只有高效率開采、利用，不斷完善利益分配制度以及相關法規政策，合理分配頁巖氣收益，保證各個利益分配主體得到相應的利益，才能實現頁巖氣資源開發的多贏局面。

參考文獻：

[1]Nash K.M. Shale Gas Development [M].Nova Science，2010： 38-45.

[2]李春雪.基于博弈分析的云南礦產資源開發中的利益分配協調機制研究[D].云南財經大學，2013.

[3]李祾譞.頁巖氣：不同利益的殊途同歸[J].中國石化，2014（04）：

66-68.

[4]楊冰，馬光文.頁巖氣開發中多方利益主體關系協調研究[J].中國能源，2013（08）：11-14+24.

[5]王鶴霖，吳文潔.我國油氣資源開發中兩級政府利益博弈分析[J].西安石油大學學報（社會科學版），2012（01）：10-15.

[6]李壽武.我國油氣資源礦權制度中存在的問題及完善對策[J]. 技術經濟與管理研究，2009（02）：88-91.