對縣區級公安機關大部門大警種制改革的再思考

□杜劍虹

（寧波市公安局北侖分局，浙江 寧波 315800）

○公安改革研究 主持人：潘晶安

對縣區級公安機關大部門大警種制改革的再思考

□杜劍虹

（寧波市公安局北侖分局，浙江 寧波 315800）

2016年12月1日，浙江省公安廳宣布在先期試點工作成功的基礎上，在全省全面推進大部門大警種制改革。浦江、南湖兩地公安機關在大部門大警種制改革中，切實解決了突出問題，取得了良好成效。在充分調研各地大部門大警種制改革面臨的問題及民警思想狀態的基礎上，應進一步把握方向、找準改革的路徑；加大力度，抓好工作落實，努力將大部門大警種制改革形成更多特色，打造成為“浙江品牌”。

縣區級公安機關；大部門大警種制；公安改革

大部門大警種制改革是國家治理體系和治理能力現代化的題中之義，是牽動公安機關全局改革的“牛鼻子”，也是2017年公安工作的“重頭戲”。2015年9月，浙江省公安廳正式把浦江縣公安局、嘉興市公安局南湖分局定為全省縣級公安機關大部門大警種制改革的試點單位，經過一年多的大膽嘗試，改革總體成功，為全省的改革提供了“范本”和“參考答案”。2016年12月1日，浙江省公安廳在浦江縣召開現場會，宣布在先期試點工作成功的基礎上，在全省全面推進大部門大警種制改革。[1]縣區級公安機關是大部門大警種制改革的重點，也是突破口，其改革力度是近年來少有的，必然會遇到許多阻力和困難，能否順利完成大部門大警種制改革，發揮改革應有效益，提升公安工作的整體效能，是對縣區級公安機關領導干部能力水平的檢驗與考驗。筆者結合浦江、南湖兩地公安機關改革情況，對縣區級公安機關大部門大警種制改革進行再思考，以拋磚引玉，與各位同仁共同探討。

一、大部門大警種制改革的背景

大部門制即為大部門體制，是指在政府的部門設置中，將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。[2]大警種制是公安機關按照大部門體制對自身機構設置提出的一種警務管理體制，其概念與大部門制相同。浙江省公安廳決定在全省全面推進大部門大警種制改革，有其深刻背景。

（一）從國際情況看。上世紀70年代以來，以美、英、法、日、澳為代表的市場化國家，紛紛掀起了以大部門制改革為特征的整體政府建設浪潮，以期通過整合政府部門職能，消彌官僚制的弊端，向公眾提供更加完善的公共服務。目前，大部門制已經成為市場化程度較高的國家普遍實行的政府治理模式。[3]這種政府治理模式也被國外警察機關廣泛吸收。英國倫敦警察廳總部僅下設五大部，即特殊犯罪與行動部、地區警務部、特別行動部、職業化部、警令部。美國洛杉磯市警察局僅下設八個處，即行政處、行動處、刑事處、教育訓練處、職業化標準處、風險管理與權益保障處、反恐與刑事情報處、技術支援處。日本都道府縣警察局本部下設七大部，即總務部、警務部、生活安全部、刑事部、交通部、警備部、地域部。警察機關實行大部門制已成為世界現代警務發展的趨勢和方向。

（二）從國內情況看。從1982年開始我國已進行過六輪機構改革，政府機構從以前66個減少至現在25個。2007年10月，黨的十七大首次在黨的報告中提出了“大部門體制”的概念。2008年2月，十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，對探索實行大部門體制提出了指導性意見，這一輪大部門制改革為轉變政府職能邁出了關鍵的第一步。2012年10月，在黨的十八大報告中，再次提及大部門制，要求“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。2013年2月，黨的十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，同年11月，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對“加快轉變政府職能”，要求“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系，積極穩妥實施大部門制”，表明我國大部門制改革成為全面深化改革的客觀要求。

（三）從公安情況看。2015年2月，中央審議通過了公安部《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，明確了四個總體目標和七個方面的主要任務、100多項改革措施，其中，在總體目標中提出“建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制”、在主要任務中提出“完善公安機關管理體制”。2015年9月，在大連召開的全國公安廳局長座談會提出，要“按照精簡統一效能原則，精簡機構、整合力量，推行扁平化指揮、合成化作戰模式”。2016年年初，中央政法工作會議又提出，要“在基層探索試行大部門大警種制改革，優化警力資源配置，提高效率”。2016年，全國公安廳局長會議則強調，要“積極探索推行大部門大警種制，堅持頂層設計與基層探索相結合、自上而下與自下而上相促進，努力在警務體制改革上有所突破”。這表明大部門大警種制改革是中央和公安部的重大決策部署。

二、浦江、南湖公安機關大部門大警種制改革的實踐探索

（一）解決的問題。浙江省委常委、省公安廳廳長徐加愛在省公安廳全面深化改革領導小組第二次會議上說：“大部門大警種制改革不是機構簡單的撤拼重組，而是職能的優化和警務流程再造，追求1+1＞2的效果。”[4]縣區級公安機關大部門大警種制改革正是通過追求這種效果來解決當下公安工作面臨的突出問題。浦江、南湖兩地公安機關的改革解決了突出問題，回應了基層廣大民警的呼聲。

1.破難題，解決機構林立、分工過細問題。“一些好改的、能改的我們已經在改或者改完了，剩下的都是難啃的‘硬骨頭’，都是涉及體制性、源頭性的‘老大難’問題”。[5]浙江省公安廳黨委副書記、常務副廳長洪巨平在浦江現場會上對此作了深入的剖析。浦江、南湖兩地公安機關通過大部門大警種制改革，已經啃下“硬骨頭”，破解了“老大難”問題，浦江是一鼓作氣、強力推進，南湖是先易后難、循序漸進，兩局將原有26個和32個內設機構精簡整合為8個和9個，分別減少18個和23個，均少于公安部上一輪機構改革8+3的規定數。

2.增警力，解決一線缺警、警力不足問題。警力不足，尤其是一線警力緊缺是縣區級公安機關長期以來存在的最突出問題，依靠大量投入、持續增加警力的外延擴張式發展模式難以為繼，必須走警力無增長改善的內涵式發展之路。浦江、南湖兩地公安機關通過大部門大警種制改革，把警力推向一線，有效緩解了派出所警力緊缺狀況。以浦江縣公安局為例，改革后，機關警力數下降了23.2%，派出所警力從132名增至199名，警力數占全局總人數比例從32%提高至49%。（見圖1[6]）

圖1 浦江縣公安局警力配置（單位：人）

3.激活力，解決合力不夠、忙閑不均問題。由于目前縣區級公安機關層級過多、分工過細，警種間警力分散、多頭管理，特別是領導、指揮員多，骨干、戰斗員少的現象普遍存在，導致合力不夠、忙閑不均問題十分突出。浦江、南湖兩地公安機關通過大部門大警種制改革，實現了“局領導變中層，中層變民警”的轉變，將指揮員、戰斗員職責融為一體，無論是“大治安”還是“大刑偵”都實行內部動態用警，民警原則上沒有警種細分，視工作需要動態用警，哪項工作、哪項任務需要就承擔相應的警種角色，真正從體制機制上解決了存在問題，形成大警種合力。

（二）取得的成效。實踐是檢驗改革成效的唯一標準。通過大部門大警種制改革，浦江、南湖兩地公安機關都取得了明顯實效。2016年7月以來，浙江省公安廳改革辦組織相關專家、業務骨干，對兩地公安機關的改革進行了全面評估和深入論證，對改革成效予以充分肯定。

1.警務效能得到提升。以浦江縣公安局為例，2016年以來，全縣110總接警數同比下降9%，案件警情數同比下降21.3%，其中主要侵財警情數同比下降37.4%，“兩搶”和盜竊警情數同比分別下降56.3%和40.8%。（見圖2[7]）

圖2 浦江縣公安局案件警情走勢（單位：起）

2.社會效果得到提升。以浦江縣公安局為例，從2015年起，公眾安全感、滿意度開始“提檔進位”，從2014年的兩個第八位，升至2015年的第三和第四位，再到2016年上半年的第一位，實現“兩年兩級跳”。（見圖3[8]）

圖3 浦江縣安全感滿意度全市排名（金華市公安局委托第三方機構評議）

3.隊伍干勁得到提升。以浦江縣公安局為例，改革后，局領導由分管變直管，中層干部由“聽我說”變“跟我干”，現在全局有100多位中層，中層辦案成為常態后，形成了可觀的戰斗力。截至目前，全局中層主辦案件已達462起，占全局辦案總數的35.3%，同比上升143.6%。

三、大部門大警種制改革面臨的問題及民警思想狀態

（一）面臨的問題。大部門大警種制改革是觸及利益的全面改革，牽一發而動全身，必定會遇到各種問題與矛盾。從調研的情況看，主要有以下方面的問題。

1.職級、職數、待遇問題。這是全警關注的問題，也是最現實的問題。雖然浙江省公安廳在《關于推進全省縣級公安機關大部門大警種制改革工作的指導意見》中規定，堅持職級不變、職數不減、待遇不降原則，但縣區級公安機關“三定”方案的核定審批權在地方黨委政府，要達到“不變、不減、不降”，必須由省級公安機關出面協調或聯合發文明確，以確保改革各項工作順利推進。

2.投放一線警力問題。這是關系到公安工作全局和公安隊伍穩定的大事，必須科學決策、有情操作、穩妥實施。下沉警力中，受沖擊最大的是老民警。對于他們，既不能搞“一刀切”，硬性規定年滿50周歲的老民警都到基層一線單位去，也不能搞“橫向比”，不顧實情和工作任務，盲目參照浦江、南湖兩地公安機關的投放一線警力數。得當的方法是組織決定與個人意愿相結合，充分發揮從領導崗位退下來的民警和年齡偏大民警的經驗、特長，最大限度地實現警力集約化使用。

3.民警能力素質問題。大部門大警種制改革對絕大多數民警，尤其是中青年民警提出了新的更高的要求，就是“專科醫生”要向“全科醫生”轉變，實現一警多能、一警多用。如果那種懂基礎的不辦案、會辦案的不做群眾工作、辦刑事案件的不會辦行政案件、管交通的不會處理事故的“偏科”民警不抓緊學習各種知識和技能，提升能力素質，很有可能會影響和阻礙改革的持續推進。

4.上下部門對口問題。這是縣區級公安機關反映最強烈的問題。縣區級公安機關處在公安機關的最基層，一頭連著人民群眾，一頭連著地市公安機關，雖然大部門大警種制改革原則上在省、市、縣三級公安機關同時開展，明確規定不得要求機構設置上下對口，但改革后，縣區級公安機關的內設機構都還在，只不過精簡整合到一個大部門大警種，并且人員減少、任務不減，這就需要一方面地市公安機關要積極推進改革，盡快改變部門林立、機構眾多的現狀，另一方面要為縣區級公安機關推進改革提供空間和支持，轉變上下一致的條線思維，取消各條線的考核排名，重新修訂綜合性的績效考評辦法，做到不僅不要求上下部門對口，而且排除隨意壓任務、壓指標的干擾。

（二）民警思想狀態。大部門大警種制改革猶如一石激起千層浪，目前已成為基層廣大民警關注、熱議的話題，了解和把握民警隊伍對改革的思想狀態，是推進改革順利進行的重要保證，也是浦江縣公安局“改革先改心”的經驗所在。基層民警的思想狀態主要有以下幾種。

1.期盼改革。廣大民警深知全面深化改革是我國近年來的主旋律，改革所帶來的工作效率的提高以及待遇的改善，已經使民警有更多的獲得感，享受到了改革帶來的紅利，因而想往改革、期盼改革、擁護改革代表了廣大民警的心聲，是民警隊伍的主流。

2.不明改革。就是不少民警對大部門大警種制改革的指導思想、目標任務、基本原則、主要路徑和工作要求還不了解、不明白，有的認為這項改革還處在理論研究階段，只不過發些調研文章而已；有的認為這項改革只是在個別縣區級公安機關開展，還沒有到全面推進階段；還有的認為這項改革只是撤并機構，合了又撤，撤了又合，在搞老一套、走老套路。不少民警對改革心存疑慮。

3.擔憂改革。全省全面推進大部門大警種制改革的消息公布后，一些機關民警看到浦江、南湖兩地公安機關把機構整合得這么少、把機關人員精簡得這么缺，擔憂改革會觸及到自身利益，特別是一些長期在機關的無派出所經歷、無個人特長、無專業知識的民警最為擔憂，最為不安。

4.等靠改革。在全省全面推進大部門大警種制改革有了時間表和路線圖后，廣大民警都認識到這項改革已經離自己越來越近了，從中既看清了上級公安機關全面推進改革的堅定決心和信心，也看清了自身面臨的新挑戰和新機遇。等改革、靠改革抓住機遇、重選崗位、改變現狀，也是一部分民警的思想狀態。

四、全面推進大部門大警種制改革的深入思考

（一）把握方向，找準改革的路徑。大部門大警種制改革是一次戰略性變革，對縣區級公安機關來說既是新生事物，又是全新課題，如何既借鑒浦江、南湖兩地公安機關改革的成功經驗，又貫徹上級公安機關對改革的部署要求，需要充分開展調查研究，把握方向，找準改革的路徑。

1.拆“廟”，即整合機構。在全面厘清職能，最大限度明確一項職能就一個部門承擔的前提下，按照綜合管理機構、執法執勤機構兩大板塊和“決策、指令、執行、監督、保障”五個序列的要求，除保持派出所、看守所（拘留所）不變外，對局機關職能交叉、重疊、近似的內設機構進行重組整合，參照浦江、南湖兩地公安機關的做法，綜合管理機構可設置四個，執法執勤機構可設置四個，總機構數控制在八個。

2.去官，即去官增兵。機構整合后，由于實行大部門大警種制，必然涉及到領導職位的調整與變動，總的做法是取消相應職位、虛化以往內設科室概念、減少層級，要求局領導由分管變直管，原來的中層領導，由指揮員變為指揮員、戰斗員兼顧。浙江省公安廳已率先作出示范，取消科長、副科長，處領導由分管變直管，把原來的科長、副科長都變成了辦事員，所有任務都由處室分管領導直接分配、統一負責。

3.通“壁”，即打通壁壘。大部門大警種制改革，既要達到機構設置精簡統一效能，又要拆除“隔離墻”，形成責任共扛、資源共享、任務共擔、合成作戰。浦江、南湖兩地公安機關的做法是大部門大警種的“一把手”由局領導兼任，與民警同址辦公、同體運轉，直接指令到崗、指揮到人，指揮層級從原先的至少四層壓縮到現在的最多兩層，把以往分散在多個部門的警力、信息、手段等資源集中起來統一調配使用，徹底破除各自為戰、信息壁壘、部門利益、手段封鎖的局面，提升整體實戰工作效能。

4.轉制，即轉變機制。大部門大警種制改革是破舊立新，必然帶來一系列顛覆性變化，促使傳統工作機制的轉變。借鑒浦江、南湖兩地公安機關改革的成功經驗，在管理機制上，應由民警、中隊、大隊、局領導四層轉變為民警、局領導兩層；在辦案機制上，應由辦案民警、法制員、所領導、法制部門、局領導五級轉變為辦案民警、所領導、局領導三級；在刑偵機制上，應由駐所刑偵中隊轉變為片區責任刑偵中隊；在勤務機制上，派出所應由多隊共管轉變為分區包干，交警應由事故中隊集中處理事故轉變為路面中隊包干處理事故。

5.沉警，即下沉警力。這是大部門大警種制改革的一個重要指標，也是改革成效的體現。機構改革釋放的警力要最大限度地向一線執法執勤部門和基層派出所投放，實現“經費向一線投、警力向一線流”。浦江縣公安局通過改革共向派出所投放警力67名，全局49名50周歲以上的老民警，近70%主動選擇到基層一線單位工作。南湖分局改革以來已累計下沉警力89名，派出所警力達到全局的49.3%。

6.創新，即創新完善。浦江、南湖兩地公安機關改革總體成功，取得了明顯實效，說明大方向是對頭的，但不能說已經盡善盡美。浙江省公安廳在全省推廣他們的經驗與做法，不是給縣區級公安機關提供“標準答案”，而是提供“參考答案”，各地要在學習中創新，在借鑒中超越。如浙江省公安廳在對兩地改革的評估報告中提出的機構名稱設置的規范問題和執法管理的合理性問題，各縣區級公安機關首先應當研究完善，同時，結合自身實際，在改革中不斷創新，創出亮點、創出特色。

（二）加大力度，抓好工作落實。2017年上半年，省公安廳要對全省公安機關大部門大警種制改革試點工作開展督查，2017年下半年開始，要對全省各地大部門大警種制改革進行評估。這項改革的成功與否關鍵要靠縣區級公安機關各級領導進一步理清思路，因地制宜，把握時間節點、圍繞目標任務，扎實推進。

1.要主動積極匯報、爭取黨政支持。雖然大部門大警種制改革是公安機關自下而上的改革，但在《公安機關組織管理條例》還未修訂完成、警員職務序列和警務技術職務序列尚在試點未在全國全面推開、中央正在對公安機關職能進行調整完善的情況下，縣區級公安機關大部門大警種制改革始終是對內改革，而對內改革又涉及多個方面，必須在地方黨委政府的領導下穩步開展，離開了黨委政府的領導，改革不僅無法啟動，而且難以堅持。縣區級公安機關黨委要主動積極向當地黨委政府專題匯報，使黨政領導和有關部門了解這項改革、支持這項改革、保障這項改革。

2.要建立改革專班、精心謀劃實施。大部門大警種制改革是一項涉及廣、動作大的系統工程，浦江、南湖兩地公安機關推進這項改革都經歷了統一思想、調查研究、匯集警意、精心謀劃、反復論證、落地實施這一過程，尤其是南湖分局。2013年起整整花了三年時間逐步推進大部門大警種制改革。這也說明改革并不是一帆風順的。要高度重視這項改革，特別是試點的縣區級公安機關要舉全局之力，集全警智慧，選調精兵強將組成改革專班，迅速開展學習考察、調查研究、謀劃方案等工作，黨委層面要成立改革領導小組，加強領導、統籌和協調，確保改革方案精心謀劃，順利實施。

3.要抓實全警發動、凝聚改革共識。浦江縣公安局改革的經驗告訴我們，大部門大警種制改革的難度并不在于改革本身，而在于改革之人、改革之心。這就要學習借鑒該局“改革先改心”的做法，抓實全警思想發動，從隊伍建設入手。首先，宣傳工作要先行。要層層下壓宣傳責任，充分利用內部的各種平臺和載體大造聲勢，加大宣傳引導，營造濃厚氛圍。其次，領導意識要增強。要利用各種會議灌輸改革的精神要求，大力強化領導的改革意識，促使他們深化認識、轉變態度、增強責任，自覺做改革的促進派。再次，思想發動要跟進。要及時召開全警動員大會，結合隊伍思想狀態，講清改革的深刻背景、目的意義和政策原則，使全體民警消除疑慮、統一思想、形成共識，積極投身到改革中去。

4.要上層作好示范、上下同步推進。大部門大警種制改革的重點是縣區級公安機關，浙江省公安廳確定浦江、南湖兩地公安機關為試點單位的用意是放手讓他們大膽去闖、去試，殺出一條血路，闖出一番天地。兩地公安機關的改革總體成功，但“倒金字塔”的警務管理體制更加凸顯，如果下面全改、真改，而上層慢改、不改，這項改革是不可能讓基層廣大民警真心擁護，從中受益的。要改變這種狀況，除了省級公安機關繼續加大力度，加快進度推進改革外，地市公安機關要抓住機遇，迎頭趕上，對一些職能相近、職責交叉的部門，該合并的要盡快合并，該合署的要盡量合署，為縣區級公安機關大部門大警種制改革作好示范，做到上下同心，同步推進。

5.要領導擔當作為、全力保障改革。浦江、南湖兩地公安機關大部門大警種制改革之所以總體成功，主要有三個原因：一是黨委政府的領導支持；二是領導干部的擔當作為；三是廣大民警的理解擁護，其中領導干部的擔當作為是決定因素。大部門大警種制改革既涉及到普通民警的利益，更涉及到領導干部的利益，摘“帽子”，挪“位子”，難免會觸動某些人的既得利益，有些阻力、有些陣痛不可避免，改革能不能平穩推進，取決于領導干部的擔當作為，這既是對每個領導干部的最好考驗，也是對抓班子、用干部的最好檢驗。要學習借鑒浦江縣公安局制定出臺的選人用人十條指導性意見，在改革中既要做“減法”，也要做“加法”，通過完善動態選人機制，以競爭擇優來約束干部、培養干部、選配干部，真正發揮領導干部擔當在前、勇立潮頭的作用，為改革提供全力保障。

[1][5]謝佳.浙江全面推進大部門大警種制改革[N].人民公安報，2016-12-19（1）.

[2]百度百科.大部門體制[Z].[2017-01-04]http://baike.baidu. com/link?url=iVI10x1RvLWiJC_Ya_XsO2qIlzpBVsUP3Z3Ax-4OEHH fshRhlnpDq5CFOmQBX_higFLIISR9hLRca4YfhKgboscHQiaO8oT17wa ZRA0B3ZKgrWfe__y6ON2SsHzDUMiaQ3cVliTUl7BKJ5xAXmdU_

[3]張偉.地方公安機關大部門制改革的困境及實現路徑[J].公安研究，2016（7）.

[4]徐加愛.關于全面深化公安改革的若干思考[J].浙江警察學院學報，2016（6）.

[6][7][8]吳勇.警力推向一線警務效能提升[N].浙江日報，2016-10-28（11）.

（責任編輯：潘晶安）

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：A

：1674-3040（2017）02-0095-05

2017-01-20

杜劍虹，浙江省寧波市公安局北侖分局副調研員，主要研究方向為公安學。