我國網絡視頻產業規制研究

王玉琦　安濤?

摘 要：隨著我國網絡視頻產業的快速發展，其產業規制在經歷了進入規制、經濟性規制之后，質量規制以及產權規制等方面也在不斷進步與完善。然而這些規制在發展過程中也面臨著規制格局不合理、內容規制亟待完善、規制機構缺乏統一性等一些新的問題。建立健全法律法規與政策體系，強化社會性規制，進行制度創新，這是網絡視頻產業規制發展的重要路徑。

關鍵詞：網絡視頻；產業規制；發展走向

中圖分類號：G229.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2017）04-0011-03

伴隨互聯網的迅速發展，人們的生活、生存方式發生著改變，尤其是深刻地改變了人們信息傳播與接收的方式。值得注意的是，互聯網的廣泛普及以及網絡技術的日趨成熟，刺激推動了網絡視頻的發展。據《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2016年12月，我國網絡視頻用戶規模達5.45億，較2015年底增加4064萬人，增長率為8.1%[1]。

2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上強調，“網絡空間是億萬民眾共同的精神家園”。

如何保護好網絡空間這個我們共同的精神家園，使它始終處于可控、可管的范圍，是當前網絡管理研究領域的重要課題。本文擬通過梳理近年來我國網絡視頻政府規制歷程，較為深入地分析網絡視頻產業規制的現狀與存在的問題，最后就政府未來可能的規制手段做進一步分析研究。

一、網絡視頻規制的歷程

我國網絡視頻自誕生起發展至今，經歷了萌芽期、成長期和成熟期三個階段，政府規制也是伴隨網絡視頻的發展逐步邁進的，主要包含以下三個階段。

1.規制初始階段（1999～2005）

1999年1月1日，中央電視臺對網站版本進行了改進，使得《新聞聯播》節目成為互聯網上最早播出、最早觀看的視頻節目。同年6月，中國虹橋網誕生，成為我國第一家網絡電視臺。

這一時期的網絡視頻作為新生事物，政府的規制主要是通過《互聯網信息服務管理辦法》（國務院令第292號）、《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》（廣電總局令第39號）、《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》（信息產業部令第33號）等政策條例，對從事互聯網視聽節目業務的機構實行市場準入規制，同時也開始對網絡視頻實行監管。這一階段，對視頻內容的監管并未成為規制的重點。

2.強化經濟性規制階段（2006～2010）

2006年初，《一個饅頭引發的血案》吸引了眾多網友的關注，短片對電影《無極》進行了幽默風趣的點評，其自娛自樂屬性被無限傳播放大，也使創作者胡戈成為當時眾人追捧的網絡紅人。這反映了用戶對視頻分享的需求愈漸強烈，許多視頻網站應運而生。這一階段網絡視頻發展勢頭強勁，政府在進一步完善許可證制度的同時，還對互聯網運營商提出了更高的要求。2009年《關于加強以電視機為接收終端的互聯網視聽節目服務管理有關問題的通知》，規制了通過電視機終端放映網絡視頻資源的電子設備。同年廣電總局還下發通知，依法查處無證播出廠商。在這一階段，政府規制網絡視頻產業更多的是通過經濟性手段形成震懾。

3.重視社會性規制階段（2011至今）

2011年，在擁有大量UGC內容的基礎上，視頻網站紛紛購買專業影視內容，圍繞影視版權的爭奪此起彼伏。在視頻內容和版權爭奪愈發激烈的同時，政府也開始相應地調整規制措施，由最初的以經濟性規制為主逐漸轉向重視社會性規制。繼《信息網絡傳播權保護條例》《廣電總局關于印發<廣播影視知識產權戰略實施意見>的通知》等文件的下發，廣電總局又發布《關于進一步落實網上境外影視劇管理有關規定的通知》（新廣電發〔2014〕204號）等通知，不僅對網絡視頻內容的制作、審查、播出等規制較嚴，也對視頻審查隊伍建設有明確要求。

二、產業規制的具體內容

縱觀網絡視頻的規制歷程，我國政府對網絡視頻產業主要是通過以下幾個方面的具體內容來實施規制。

1.網絡視頻進入規制

“進入規制是指在自然壟斷產業中，允許特定一家企業或極少數幾家公司加入，或者從防止過度競爭的觀點出發，由規制機關視整個產業的供求平衡情況來限制新企業的加入。[2]”進入規制是最基本、也是政府最常用的一種規制手段，我國網絡視頻進入規制的具體辦法就是發放許可證制度。互聯網視聽節目機構需獲得由廣電總局根據相關事項核發的《信息網絡傳播視聽節目許可證》，方可從事相關業務。

2.網絡視頻運營商管制

隨著互聯網技術的日臻成熟以及網絡視頻傳播的需要，網絡機頂盒進入了消費者的視野。相比較電視機頂盒，網絡機頂盒具有雙向通信能力、可提供轉屏等服務的優點。然而，當前市場上的網絡機頂盒數目繁多、品牌混雜、價格參差不齊、質量也良莠不齊。針對網絡機頂盒的各種亂象，2011年10月廣電總局下發《持有互聯網電視牌照機構運營管理要求》（廣辦發網字〔2011〕181號），規定互聯網電視終端產品與網絡電視集成機構合作時，嚴禁終端產品通過其它通道訪問互聯網，只能唯一連接互聯網電視集成平臺。

3.網絡視頻質量把關與規制

網絡視頻是具有強外部性的公共產品，其內容質量對社會發展影響極大，對網絡視頻內容進行規制，是政府重視社會性規制的重要舉措。2012年《關于進一步加強網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的通知》（廣發﹙2012﹚53號）規定對網絡視聽節目實行先審后播制度，嚴格執行“誰辦網誰負責”的原則。還大力呼吁鼓勵行業自律，生產制作和傳播內容健康的網絡視聽節目同時實行先審后播和審核到位原則，所有網絡視聽節目審核簽發后都必須到所在地的省級廣播影視行政部門備案。此外，廣電總局還發文規定網上境外影視劇引進播出要堅持總量調控、內容審核、發放許可、統一登記，以及管理需遵循網上網下“統一的導向要求和內容標準”原則，并將處罰不按照有關規定行事的節目內容主管部門。

4.網絡視頻產權保護與規制

“產權規制，是政府社會性規制中外部性規制的重要內容，主要是通過實施一定的法律制度，保護人們的產權不受侵犯；同時，監督人們按一定規則行使產權，并對行使產權過程中發生的矛盾和沖突加以協調解決。[3]”產權規制在為市場交換有序進行提供基本條件的同時，也彌補了市場失靈，有助于社會自發地形成提高市場交易效率的內在機制。隨著網絡視頻的發展，網絡視頻版權的重要性也日益凸顯，有關網絡視頻侵權的現象時有發生。2010年《廣電總局關于印發<廣播影視知識產權戰略實施意見>的通知》提出將強化監管網絡視聽正版節目，嚴厲打擊盜版侵權行為和違法犯罪行為。

三、產業規制現有的問題

總體來看，我國網絡視頻產業規制由不完善逐漸發展比較完善，規制手段比較嚴格規范，但也存在一些需要改進的問題。就目前而言，主要面臨如下問題。

1.規制格局不合理

在當前網絡視頻規制的過程中存在著規制過度和規制不足的問題。“規制過度主要有兩個方面的含義：一是政府對彌補和克服市場失靈所需的規制，用力過度，超過了應有的程度；二是政府超越應有的規制范圍，對不存在市場失靈的領域和環節也進行行政干預，規制范圍擴大化。[4]”當前我國網絡視頻產業政府規制過度主要體現在名目繁多的行政審批制度。根據《互聯網視聽節目服務管理規定》，從事網絡視聽節目業務的單位必須有《信息網絡傳播視聽節目許可證》。而取得許可證一方面需要提供相關資質證明，包括法人注冊證書、網站域名注冊證明、申請單位獲得的互聯網新聞信息服務、廣播電視播出機構、節目制作機構、ICP等于申請有關的許可或備案證明，另一方面還需要提交申請單位的具體視聽節目內容安排、技術方案、專業人員情況、節目來源、辦公場所等證明材料。除我國國家新聞出版總局設網絡視聽節目管理司之外，各省新聞出版局按照地方政府的相關規定管理網絡視聽節目。這些嚴格的規制事項交織在一起，構成了我國網絡視頻產業繁復的規制網絡體系。

在網絡視頻產業存在過度規制的同時，還存在有效的規制不足等問題。這一方面表現在網絡視頻內容同質化嚴重，整體水平參差不齊，存在惡搞等現象；另一方面互聯網視頻版權規制不到位，盜版侵權問題頻發。隨著視頻行業競爭加劇，內容生產的成本不斷上升，視頻行業的侵權事件也層出不窮。2014年，樂視起訴小米盒子盜播，侵犯了其相關版權；愛奇藝斥責優酷盜播其《爸爸去哪兒2》，這些糾紛引起了大眾的廣泛關注，也不斷提示我們規范網絡視頻產業迫在眉睫。近年來，政府出臺了一系列的法律法規和行政法規，旨在保護網絡視頻版權，但是這些法規對侵權判罰相對較輕，版權方受損利益較難得到補償。

2.內容規制體系亟待完善

目前，我國傳媒產業發展速度非常迅速，然而基本立法卻明顯滯后，尤其是有關網絡視頻的相關法律更是有限。2010年《關于廢止部分廣播影視部門規章和規范性文件的決定》發布，廢止了1個規章和154個規范性文件，這些規范性文件的大批量修改或廢止會對網絡視頻產業特定時期的發展帶來一定的影響。2014年廣電總局頒布《關于進一步完善網絡劇、微電影等網絡視聽節目管理的補充通知》，在之前已有相關文件規定的基礎上就微電影、網絡劇的生產播出以及節目機構的資質、節目內容等，提出了具體的新的要求。無疑，這些政策條例的出臺促進了網絡視頻產業的良性發展，但近期如papi醬等網紅被廣電總局勒令下線整改，斗魚等直播平臺被文化部查處等現象的背后，的確值得我們警醒：一套完善的互聯網視聽節目內容質量指標體系急需建立。

3.規制機構缺乏統一性

當前，我國網絡視頻的規制帶有十分強烈的行政化色彩，規制行為并非由具有一定獨立性的統一的規制機構來完成。這本無可厚非，問題在于我國網絡視頻產業規制主體過多，包括：中央宣傳部、中共中央網絡安全和信息化領導小組辦公室、國家新聞出版廣電總局、文化部、工業和信息化部、工商總局等多個黨政機關。而且，從縱向看，從中央到地方有不同級別的行政規制部門對網絡視頻實施規制；從橫向看，各省級對當地的網絡視頻產業又有著各自的規制措施，易形成比較明顯的條塊分割現象。值得注意的是，某些被規制的對象甚至是這些具有規制資格的行政部門的下屬機構，這種既當裁判員又當運動員的現象必須盡快改變，以解放網絡視頻產業生產力。

四、產業規制的未來走向

為促進網絡視頻產業的進一步健康發展，我國政府需要采取一定的政策措施，完善我國當前的網絡視頻產業規制。通過梳理我國網絡視頻的發展情況，借鑒他國經驗，我們認為我國網絡視頻未來的規制走向主要包含以下幾個方面。

1.完善網絡視頻規制的法律體系

習近平總書記在4·19講話中強調：“要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益。[5]”以法律為依據實施規制，能夠確保政府規制行為的合理性和有效性。當前，我國網絡視頻產業規制立法應以憲法及相關規制法為依據，以規制對象的現狀為基礎，以彌補市場失靈、維護市場秩序為目的，對市場條件下的網絡視頻政府規制對象、內容、范圍、方式等明確規定，做到“有法可依”，讓具體執行部門有一套可供依賴、可供操作的法律法規體系。

2.強化網絡視頻的社會性規制

“社會性規制是指以保障勞動者和消費者安全、健康以及公共利益等為目的，對服務的質量以及伴隨著它們而產生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限定特定行為的規制”[6]。網絡視頻是一種具有強外部性的公共產品，因此需要有效地確保政府對網絡視頻產業規制責任的承擔，明確和落實網絡視頻產業市場活動主體的責任，對于違反廣播影視有關管理規定的企業要做出相應的處罰，而對于積極履行社會責任的企業應給予適當的獎勵，這樣獎罰分明的機制將會有助于網絡視頻產業向著良性方向發展。

截至2016年12月，我國網絡視頻用戶使用率為74.5%，較2015年底提升了6.5個百分點，是第一大休閑娛樂類互聯網應用[1]。網絡視頻產業的發展良莠不齊，帶來了其內容存在惡搞、色情等諸多問題。同時，網絡劇、微電影等由于制作團隊原創力不足，改編、翻拍、抄襲等問題嚴重。網絡視頻尤其是移動網絡視頻的廣泛應用難以逆轉，但網絡視聽服務不能止于追求感官娛樂的層面，其公共性與外部性要求政府制定相應措施，強化內容規制，引導網絡視聽服務向更高層次的精神體驗不斷提升。

3.建立公平的市場運作體系

網絡視頻，作為一種傳媒產品，社會效益固然重要，經濟效益也不容忽視。作為獨立的經濟主體，需要在市場競爭的規則背景下，從事網絡視頻的生產和經營活動。因此，政府在進行規制的同時，還應該尊重市場規律，實施規制放松政策，為網絡視頻的發展建立一套公平的市場運作體系，推動互聯網視聽節目的內容創新和技術創新。建立公平的市場運作體系，政府不僅要鼓勵互聯網視聽節目向著社會化、多元化的方向發展，還應加強對互聯網視聽節目的積極培育和有效引導，以激發網絡視頻產業的發展活力。

4.疏通多元融資渠道

近年來，隨著我國經濟的高速發展和互聯網技術的不斷改進，我國網絡視頻產業蒸蒸日上，但還存在著成本高、資金不足等問題。一直以來，相比較歐美等發達國家，資金問題是造成我國網絡視頻競爭力不足的一個重要原因，因此，疏通多元融資渠道，為網絡視頻發展提供資金支持，能有效地增強我國網絡視頻產業的制作水準和市場競爭力。

5.建立網絡視頻社會監督體系

政府對網絡視頻產業實施規制時應當按照一套完整健全的行政程序制度嚴格執行，這樣才有助于促進網絡視頻產業朝著規范、有效的道路發展。由于我國政府對網絡視頻產業的規制范圍十分廣泛，單一的法律監督或行政監督有時難以達到理想效果，因此，如果不考慮網絡視頻的社會性以及經濟性，不能對政府規制行為進行有效監督，就很難使社會福利獲得最大化、最優化。因此，引入與加強對規制主體的社會監督機制，提升網絡視頻產業規制的合理性與科學性，這是當前的一項重要任務。

政府應堅持對網絡視頻企業以政策為導向，以市場競爭為基礎，推進網絡視頻產業向著規模經濟和范圍經濟發展。總之，政府規制行為是伴隨著網絡視頻產業實踐的發展深入而不斷完善規范的。

參考文獻：

[1] 中國互聯網絡信息中心（CNNIC）.中國互聯網絡發展狀況統計報告[R].2017，1.http：//172.31.201.155/0200005bb99de25b/dpcachew ww.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/P020170123364672657408.pdf.

[2] 夏大慰，史東輝.政府規制：理論、經驗與中國的改革[M].北京：經濟科學出版社，2003：13.

[3] 謝地.政府規制經濟學[M].北京：高等教育出版社，2003：164.

[4] 徐曉慧，王云霞.規制經濟學[M].北京：知識產權出版社，2009：463.

[5] 人民網.習近平：樹立正確的網絡安全觀[N].2016.4.http：//politics. people.com.cn/n1/2016/0420/c1001-28291543.html

[6] （日）植草益.微觀規制經濟學[M].北京：中國發展出版社，1992：22.

[責任編輯：思涵]