中國石油產業環境規制效果與生態保護路徑

朱 巖

(遼寧石油化工大學 經濟管理學院，遼寧 撫順 113001)

中國石油產業環境規制效果與生態保護路徑

朱 巖

(遼寧石油化工大學 經濟管理學院，遼寧 撫順 113001)

石油產業環境規制效果是指政府部門為實現環境保護目的，而制定的相關規制政策的實施效果。環境規制政策實施的效果如何，規制目標是否實現，直接影響著石油產業的發展和環境質量的改善。從規制效果的檢驗結果來看，在中國石油產業進行環境規制收到了良好效果，對環境保護起到了正向作用，且較為顯著。人們的環保意識對環境規制效果也同樣起到了積極地正向作用，說明隨著人們環保意識的增強，國家政策能夠得到更好地貫徹與實施，從而得到更好的規制效果。有中國特色的石油產業生態保護路徑：應重視環境規制影響的分析，建立環境規制影響評價機制；改革規制機構的權力制衡機制，提高規制機構的獨立性；注意環境規制工具的選擇；進一步提高社會公眾環保意識，健全社會公眾參與環境規制的制度。

中國石油產業；環境規制效果；生態保護路徑

環境規制屬于政府規制中社會性規制的范疇，主要是通過政府有關部門制定并實施相關的法規、政策與措施，作用于污染較為嚴重的產業，以達到保護生態環境的目的。隨著人類生產、生活活動的日益高級化，環境問題也越來越困擾人們并引起人類的警覺。自上個世紀70年代開始，世界各國越來越重視對于環境的保護與規制。在這里，按照污染排放強度來劃分，石油產業屬于重度污染產業。*李玲、陶鋒：《中國制造業最優環境規制強度的選擇——基于綠色全要素生產率的視角》，《中國工業經濟》2012年第5期。因為，石油資源的不可再生性和開采過程的不可逆性，易造成開采與利用過程的資源浪費；石油在勘探開發過程中會產生噪聲、廢氣、輻射等副產品會造成嚴重的環境污染；多數石油產品在其倉儲及運輸過程可能會發生泄露、燃燒，甚至爆炸等損害環境質量的事件；作為工業活動的主要能源，其燃燒所產生的各種有害氣體威脅著人類的健康。因此，環境規制成為石油產業政府規制中的一項重要內容

“效果”，是指由某種因素造成的結果。規制效果則是指由于政府采取了相關的規制行為而產生的結果，即規制方案出臺后的實際影響。石油產業環境規制效果是指政府部門為實現環境保護目的，而制定的相關規制政策的實施效果。環境規制政策實施的效果如何，規制目標是否實現，直接影響著石油產業的發展和環境質量的改善。本文以中國石油產業為研究對象，擬對中國石油產業環境規制演進過程進行梳理，建立相應的指標體系，通過向量自回歸模型，檢驗中國石油產業環境規制目標實現程度，并提出相應的政策建議。

一、文獻綜述

隨著環境污染給人類生活帶來越來越多的負面影響，西方學者率先展開了關于環境規制方面的研究。在環境規制效率方面的研究，Grossman和Krueger(1991)提出環境污染和人均收入關系的庫茲涅茨曲線，即環境污染在低收入水平上隨人均 GDP 增加而上升，在高收入水平上隨人均 GDP 增長而下降。Panayoutou(1997)利用1928-1994年間30個不同收入層次國家和地區的相關環境指標數據進行了實證分析，發現規制不僅能夠使高收入地區的環境水平得以提升，而且能夠使低收入區域的環境惡化狀況得以改善，從而使得環境庫茲涅茨曲線變得更加平緩。Conrad和Wastl(1995)對1976-1991年間德國污染密集型產業的環境規制與其全要素生產率之間的關系進行了實證研究，得出了環境規制與產業全要素生產率正相關的結論。Jorgenson和Wilconxen(1990)對1973-1985年間美國制造業進行了實證研究，認為環境規制對于產業的經濟效益增長有負面影響。我國學者也進行了這方面的研究，吳玉萍、董鎖成(2002)利用北京市1985-1999年間的經濟數據，構建了經濟增長與環境污染水平的計量模型，發現北京的環境污染水平與經濟發展水平成倒“U”型，具有明顯的環境庫茲涅茨曲線特征，并且曲線轉折點的實現要早于發達國家。張成(2011)利用1998-2007 年間中國30個省份工業部門的面板數據，對環境規制強度與企業生產技術進步之間的關系進行了實證研究，得出環境規制強度和企業生產技術進步之間呈現“U”型關系的結論。

關于規制效果的研究同樣是國外起步較早，最早使用的評價方法主要是成本收益分析法。該方法是通過構建政府的規制效果評價體系，評估政府在制定規制政策與措施過程中投入的成本及產生的效果是否有效，從而便于確定日后環境規制的改進方向。1995年美國政府首先將其引入政府規制評價中。Robert Stavins(2009)利用成本-收益分析方法對美國環境規制效率進行了測評分析，并認為采用該方法對政府環境規制效率進行評價，可以更好地幫助規制者了解規制政策所產生的影響及效果，從而有助于實施更加有針對性并且有效率的環境監管。但是，由于很多規制收益難以量化，該方法也受到很多學者的批評。為了彌補成本收益分析法的缺陷，哈恩(2004)發展了評分法(Scorecards)來衡量規制效果。*Robert W. Hahn， Robert E. Litan. Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the US and Europe [Z]. AEI-Brooking Joint Center Working Paper Series， 2004(10).不過，評分法具有很大的主觀性，是一種存在很大爭議的方法。溫斯頓和莫里森(1998)主張用凈收益的分析取代傳統的成本收益分析，并且指出凈收益法是對成本收益法的徹底改革。肖志興、陳長石(2008)對中國壟斷產業政府規制效果評價體系進行了較為全面的論述，*肖興志、陳長石：《我國壟斷行業規制效果評價體系探討》，《財政研究》2008年第12期。并且歸納了規制效果的評價方法，包括定義虛擬變量回歸法、向量自回歸模型等計量經濟學方法；聚類分析、統計測試等統計學方法，以及綜合分析法、評分法等。

在環境規制效果研究方面，Magat et al.(1990)，Laplante et al.(1996)分別對美國和加拿大造紙行業環境規制對污染物排放量進行了實證檢驗，他們的研究認為，環境規能夠提高企業的排污激勵，使得企業有動力進行環境保護來控制其污染物的排放，提高環境規制的效率。Hettige et al.(2000)使用計量經濟模型對12個發達國家和發展中國家企業污水排放的數據進行了分析，結果顯示，嚴格的環境規制能夠促使工業污水排放量的減少，而企業利潤的增長對于污水排放量的影響不大。Dasgupta et al.(2001)對中國鎮江征收排污費這一環境規制政策實施前后主要污染排放指標進行了分析測算，結果表明，在征收排污費后，含有總懸浮物和化學需氧量的污水排放量降低了0.4%-1.18%，說明征收排放費的環境規制政策工具是有效率的。

綜上，有關環境規制效果方面的研究主要集中在兩個方面：一方面是研究環境規制的經濟效率，即研究環境規制與經濟增長之間的關系；另一方面是研究環境規制前后對污染物排放量的影響。更確切的說，前者是研究環境規制的效率問題，而后者才是本文所指的環境規制效果問題。但是，既往針對具體行業來研究環境規制效果的文獻相當有限，而且主要集中在電力行業。如梁樹廣(2012)在對電力產業規制效果研究中，運用向量自回歸模型，對發電行業環境規制效果進行了實證檢驗，并認為環境規制在環境保護方面具有正向作用。石油產業作為重度污染產業，針對其環境規制效果的研究在國內還基本處于空白，而本項研究將是對這一領域環境規制研究的重要補充。

二、石油產業環境規制的歷史演進與指標設計

(一)石油產業環境規制歷史演進

隨著中國經濟體制改革的深入和石油工業的發展，政府對石油產業的環境規制經歷了從無到有、從弱到強的發展道路。縱觀中國石油產業環境規制歷史，可以將其劃分為四個階段：

第一階段：無規制階段(1971年以前)。新中國成立之初，中國石油工業基礎十分薄弱，國內使用的石油產品基本全部依賴進口，環境污染問題并不突出，環境規制并未得到充分的重視，這種狀態一直持續到1971年。也就是說，這一階段中國政府對石油產業幾乎沒有任何環境規制政策。

第二階段：環境規制起步階段(1972-1993年)。1972年6月5日，第一次人類環境會議在瑞典首都斯德哥爾摩召開。中國政府派代表團參加了這次會議，通過這次會議，高層決策者認識到中國同樣也存在著嚴重的環境問題，需要認真對待。1973年8月5日至20日，中國第一次環境保護會議在北京召開，會議制定了《關于保護和改善環境的若干規定》。同年11月17日，中國第一個環境標準：《工業“三廢”排放試行標準》(GBJ4-73)出臺。1978年2月，全國人民代表大會第五屆第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，第一次對環境保護做出規定，為環境保護法制化建設奠定了基礎。1979年《中華人民共和國環境保護法》(試行)公布實施，標志著以法律形式為基礎的中國環境規制體制初步建立。根據《環境保護法(試行)》的相關規定，1980年國家石油部制定《煉油廠環境保護暫行規定》，1981年，國務院出臺了《關于嚴格限制發展小煉油廠和取締小土煉油爐的通令》，根據《通令》，石油部和化工部統一部署，在全國范圍內展開了煉油廠污染源的調查、控制與治理工作。隨著中國汽車保有量的提高，汽車尾氣排放造成的環境污染日益受到國家的重視。1983年，中國第一批機動車尾氣污染控制排放標準頒布實施，標志著中國開始走向法制治理汽車尾氣污染的道路。1992年6月14日，《21世紀議程》的發布對中國乃至世界環境問題產生了深遠的影響，使中國政府進一步認識到能源與環境之間的密切關系。此后，中國政府出臺了一系列與能源產業相關的環境規制政策。1993年，隨著國務院機構改革的進行，環境保護局作為國務院的保留機構，為國務院直屬機構。這一階段中國開始認識到環境問題的重要性，局部相關政策開始出臺，但還沒有形成一套完善的體系。

第三階段：環境規制發展階段(1994-1999年)。1994年2月27日，國務院發布《礦產資源補償費征收管理規定》，開始對在中華人民共和國領域和其他管轄海域開采礦產資源的經濟主體征收礦產資源補償費，該法為進一步維護國家對礦產資源的財產權益，保護礦產資源，保障礦產資源的合理開發，提供了有力的法律保證。1998年，國家環境保護總局(正部級)正式成立，是國務院主管環境保護工作的直屬機構，行使環境執法監督職能，涉及環境污染防治和自然生態保護兩大管理領域。這一階段國家開始重視礦產資源的開發與保護，環境規制主管部門職能明確，環境規制體制不斷健全。

第四階段：環境規制強化階段(2000年至今)。進入21世紀，隨著中國工業化進程加快，生態環境矛盾日益突出，政府對環境保護提出更高要求。涉及到石油產業環境規制的法律陸續出臺，如《中華人民共和國可再生能源法》(2005)、《中華人民共和國節約能源法》(2007)、《中華人民共和國循環經濟促進法》(2008)、《中華人民共和國清潔生產促進法》(2012)等。2008年，北京率先啟動了汽車尾氣排放國Ⅳ標準，與此同時，車用汽油在完成無鉛化之后又開始了清潔化進程。此外，國務院根據這一時期出現的重點問題發布了相關的行政法規或工作方案。如2005年國務院發布的《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》；2007年出臺的《節能減排綜合性工作方案》、《天然氣利用政策》等。在汽車尾氣排放標準方面，1999年北京市率先發布實施了《輕型汽車排氣污染物排放標準》(DB11/105-1998)，2000年起全國開始實施《汽車排放污染物限值及測試方法》(GB14961-1999)，同時《壓燃式發動機和裝用壓燃式發動機的車輛排氣污染物限值及測試方法》也制訂出臺；隨后，北京、上海、福建等省市相繼出臺了有關汽車尾氣排放的地方性標準，這一系列標準的制訂和出臺，標志著中國汽車尾氣排放已經達到了國外九十年代初的水平。 這一階段石油產業環境規制的法律法規不斷健全，環境規制強度進一步增強。

(二)環境規制指標設計

一般情況下，我們可以將規制的原有狀態設為“0”，規制發生變化后設為“1”。肖志興(2010)在其《中國壟斷產業規制效果的實證研究》一書中，分別對中國電力、電信、民航等產業的規制效果進行了實證研究，其在規制指標的賦值上采取根據不同時期的規制強度，在0-1之間選擇適合的小數來代表規制的程度，該方法也被國內其他學者廣泛采用。*肖興志、齊鷹飛等：《中國壟斷產業規制效果的實證研究》，中國社會科學出版社2010年版。由于石油產業環境規制政策不是簡單的“有”與“沒有”或“變”與“不變”，因此不能簡單地用“0”或“1”來給規制變量賦值。對此，本文借鑒肖志興等學者的方法，采用0-1之間的小數代表不同時期的規制變量值，并根據石油產業環境規制經歷的四個階段，將環境規制變遷這一維度的指標值設置為1971年以前為0，1972-1993年為0.2，1994-1999年為0.4，2000年以后為0.8。

(三)檢驗指標的選擇

可以用于衡量石油產業環境規制效果的指標有：治污經費投入、污染物排放量等。對于石油產業而言，廢水和廢氣的排出量都相對較大，而在有關統計數據當中，各種廢棄物的計量單位不同，無法進行匯總，而有關環境質量的研究中多數采用SO2的排放量作為衡量環境質量的標準。但是，考慮到石油產業排放的廢棄物中廢水的比例較高，同時考慮到國家相關環保政策要求，企業需要將廢水進行相應處理后方可排放。因此，本文選擇石油產業工業廢水排放達標率作為石油產業環境規制效果的衡量指標。

三、石油產業環境規制效果的實證分析

(一)基本假設

石油企業在生產過程中不可避免地會產生各種污染物，造成對環境資源的損害。良好的規制一方面可以限制石油企業對環境污染的行為，另一方面會激勵石油企業增加投資，利用先進的機器設備對污染加以治理，從而改善環境質量，減少污染物的排放。據此本文假設：

良好的規制將導致石油產業污染物排放量的減少。

(2)模型構建

對規制效果研究較為成熟的計量模型，主要集中在電力和電信等具有自然壟斷特點的產業上，如Scott J. Wallsten(2001)對發展中國家電信行業規制效果的計量模型；*Scott J.Wallsten.An econometric analysis of telecom competition, privatization and regulation in Africa and America [J].The Journal of Industrial Economics, 2001, (3).Cubbin & Stern(2004)對發展中國家電力規制效果進行研究的模型；*Cubbin, J., Stern, J. The impact of good regulatory governance on electricity industry capability in developing countries [J]. World Bank Economic Review, 2006, 20: 115-141肖興志、孫陽(2006)對中國電力產業規制效果實證分析的計量模型；*肖興志、孫陽：《中國電力產業規制效果的實證研究》，《中國工業經濟》2006年第9期。盧鵬(2007)對中國壟斷產業規制效果評價研究的計量模型等。*盧鵬：《中國壟斷產業規制效果的評價研究》，東北財經大學學位論文2007年。考慮到石油產業同樣具有一定的自然壟斷性，本文擬采用如下回歸模型：

Yt=α+βRt+γX+ε

其中，Yt是石油產業環境規制效果變量；t代表時間年份；Rt為t時刻的環境規制變量；Xt為t時刻環境規制以外影響效果的控制變量，表示隨著時間流逝可觀測到的經濟技術條件的變化；α為常數項；ε為誤差項；β和γ是待估計系數，非指數形式的指標采用其自然對數形式。

石油產業環境規制效果除受到環境規制變量影響以外，還會受到其他因素的影響。首先，石油產業是工業的重要組成部分，就整個工業而言，其環境治理措施的改善和提高必然也會帶動石油產業環境治理措施的改善，進而影響石油產業環境規制的效果，減少石油產業污染物的排放，因此工業整體環保水平成為石油產業環境規制效果的一個重要控制變量，本文選用全國工業廢棄物排放物達標率作為衡量整個工業環保水平的指標。其次，公眾環保意識的增強對石油產業污染排放行為以及油品環保標準起著重要的制約作用，石油產業在社會公眾的環保壓力下，會加大環境治理力度，進而減少污染物的排放，所以公眾環保意識是影響石油產業污染物排放量的一個重要的控制變量，因此公眾環保意識與受教育程度有著密切的關系，本文選擇具有高中以上學歷的人口比重作為衡量公眾環保意識的指標。本文建立如下環境規制檢驗模型：

SYDBL=α+βHJGZ+γ1QGDBL+γ2HBYS+ε

其中，SYDBL為石油產業廢水排放達標率；HJGZ為環境規制變量；QGDBL為全國工業廢水排放達標率；HBYS為環保意識。環境規制檢驗模型指標體系如表1所示。

表1 環境規制檢驗模型指標體系

(三)數據來源與處理

石油產業及工業廢水排放達標量和排放總量數據均來自《中國統計年鑒》，由于中國只發布了1991—2010年間分行業廢棄物排放及處理的數據，從而只能計算獲得石油產業和工業廢水排放達標率這20年間的數據，因此環境規制檢驗模型的時間跨度只顯示1991-2010年時間段。1991-2010年我國石油產業及工業廢水排放達標率如圖1所示，可見20年間該指標處于不斷上升趨勢。

關于具有高中以上學歷的人口比重數據的獲得，由于國家每十年才進行一次人口普查，因此只能夠得到1990年、2000年和2010年這三年的具有高中以上學歷的人口普查數，其他各年份數據利用計算十年間的年均增長率而求得。

圖1 石油產業及工業廢水排放達標率

環境規制檢驗模型各指標數的數據描述，如表2所示。

表2 環境規制檢驗模型各指標數據描述

(四)估計結果與分析

首先對模型中的各時間序列變量進行平穩性檢驗。經檢驗模型中SYDBL、HJGZ、QGDBL和HBYS均為二階差分平穩時間序列；然后使用最小二乘法，利用Eviews6.0軟件對回歸方程進行估計。估計結果如表3所示。回歸結果表明：(1)工業廢水排放達標率、環保意識和環境規制等三個變量聯合起來很好地解釋了石油產業廢水排放達標率的變化，擬合優度較高，F統計量十分顯著；(2)環境規制方面實現良好效果，符號為正，與預期相符，且在1%的水平下是顯著的；(3)工業廢水排放達標率和環保意識符號均為正，與預期相符，并分別通過了顯著性為5%和1%的檢驗水平。

表3 環境規制效果檢驗模型估計結果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平下顯著

四、中國石油產業的生態保護路徑

從規制效果的檢驗結果來看，在中國石油產業進行環境規制收到了良好效果，對環境保護起到了正向作用，且較為顯著。人們的環保意識對環境規制效果也同樣起到了積極地正向作用，說明隨著人們環保意識的增強，國家政策能夠得到更好地貫徹與實施，從而得到更好的規制效果。因此，中國政府應該進一步采取有效措施，在有效保護生態環境的前提下，探索有中國特色的石油產業生態保護路徑，實現中國石油產業可持續發展。

首先，應重視環境規制影響的分析，建立環境規制影響評價機制。規制影響分析已經是發達國家較為成熟的做法。1995年3月9日，經合組織(OECD)理事會通過了《提高政府規制質量建議書》，經合組織所有成員國一致同意使用規制影響分析的技術手段來提高規制政策和法規的質量，到1996年，超過半數的成員國實施了規制影響分析。在各種規制影響分析中成本收益分析是最為典型的代表。建立以成本-收益為核心的環境規制評價機制，能夠對不同規制方法中成本和效益進行比較，確定在規制領域內有關規制方案的優先順序，從而實現資源從低效率規制方案配置到高效率規制方案配置，提高政府規制行為的有效性，減少和降低規制成本。

其次，改革規制機構的權力制衡機制，提高規制機構的獨立性。法國著名啟蒙思想家、社會學家孟德斯鳩曾說：絕對的權力導致絕對的腐敗。規制俘獲理論認為，政府在規制活動中，集執行權、自由裁量權、準立法權和準司法權等于一身，被規制者為了維護小集團的利益，可能做出一些游說政府、賄賂官員等尋租行為，規制者極有可能被被規制者所俘獲，使得政府規制政策偏離原來的社會福利目標，而傾向于被規制者的利益。所以，要保證環境規制產生良好的規制效果，必須保證規制機構的獨立性，即規制機構既要獨立于政策制定部門，又要獨立于被規制主體。這樣才能夠防止政府通過行使自由裁決權以達到短期的政治目標，同時避免規制者被被規制者所俘獲，進而保證規制的公正性。

再次，注意環境規制工具的選擇。環境規制工具可分成“控制型”環境規制工具和“激勵性”環境規制工具兩種類型。前者包括環境標準、排放限額、產品禁令等規制手段，具有較強的強制力。但是，如果對綠色技術研發缺少足夠的激勵措施，則會導致企業成本增加和生產率下降(Jaffe,1997)。后者包括排污權交易、環境補貼等，這些措施較具柔性，研究表明“激勵性”環境規制工具更能夠有效地促進企業技術創新和效率提高，促進企業找到更好的技術和手段降低污染。*李玲、陶鋒：《中國制造業最優環境規制強度的選擇——基于綠色全要素生產率的視角》，《中國工業經濟》2012年第5期。因此，政府一方面應根據產業特性和產業發展特點制定適當的環境規制政策，另一方面，應推進環境規制從控制型向激勵型政策轉變，利用金融與財稅政策，誘導石油產業的相關企業進行綠色技術研發和管理創新，將社會維度加入企業的價值主張之中，*劉建秋、盛夢雅：《戰略性社會責任與企業可持續競爭優勢》，《經濟與管理評論》2017年第1期。全面提高石油產業整體環保水平，實現環境效應和經濟發展的雙贏。

第四，進一步提高社會公眾環保意識，健全社會公眾參與環境規制的制度。社會公眾是環境規制的直接受益者，最清楚自身對環境保護的需求，只有不斷提高社會公眾的環保意識，提高社會公眾對環境保護的參與度，才能夠使環境保護制度有的放矢。此外，社會公眾的廣泛參與還能形成良好的監督機制，防止環境規制部門執行不力和政府過度干預，從而從制度上減少規制被俘獲的發生概率。

(責任編輯：欒曉平)

2016-12-09

朱 巖，女，經濟學博士，遼寧石油化工大學經濟管理學院副教授。

本文得到遼寧石油化工大學博士科研啟動基金資助。

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1003-4145[2017]05-0160-06