政府購買服務助推民辦非營利性養老機構發展

龍玉其

【摘要】民辦非營利性養老機構是公辦養老機構的重要補充，是養老服務體系的重要組成部分，在滿足中低收入者和貧困老年人的基本養老服務需求方面有其獨特優勢。在推進供給側改革、政府購買養老服務的過程中，需要積極促進民辦非營利性養老機構的發展。

【關鍵詞】養老機構 政府購買服務 人口老齡化 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

民辦非營利性養老機構（下文簡稱“民非養老機構”）是養老服務體系的重要組成部分，有助于彌補政府與市場在養老服務提供中的不足，促進養老服務體系的完善。當前，民非養老機構的發展取得了積極成效，但也存在不少問題，如硬件設施不完善、服務專業化程度不夠、資金來源渠道單一、管理運行機制不完善等。這些問題的原因是多方面的，如民非養老機構的定位與屬性不明確、政府作用不到位、相關政策不完善等。因此，在人口老齡化和政府購買養老服務的大背景下，需要立足于老年人的養老服務需求和民非養老機構發展存在的現實問題，積極促進民非養老機構的發展。

完善支持政策，出臺“一攬子”政策措施

目前民非養老機構發展的相關政策還不完善，部門之間缺乏有效的政策溝通機制，涉及民非養老機構的政策文件體現出一般化、模糊化的特點，很多是一些原則性、籠統性的規定，難以解決實際問題。尤其是對民非養老機構的激勵性與保護性條款不具體、不完善，在政府購買服務方面對民非養老機構的支持政策不足。

在民非養老機構的發展過程中，政府需要根據民非養老機構的發展需求，加強相關政策的制定。應該梳理目前散見于其它文件中涉及民非養老機構的內容，根據民非養老機構的特點與發展需求，制定專門針對民非養老機構的政策文件，明確民非養老機構的運行規范、權利義務及相關支持措施。在政策文件中應進一步加大財政激勵、稅費激勵、土地激勵、捐贈激勵的力度；加強對民非養老機構相關權益的保護，尤其是要通過相應的政策，保護民非養老機構的融資權利、資產權利、收益權利和公平競爭權利。

應在相關政策中明確民非養老機構的屬性與定位。建議在企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人之外，另行設立社會服務法人，作為民非養老機構的法人類型，更加清晰地反映民非養老機構的屬性與特點。以公益性原則為導向，建立民非養老機構的產權制度。明確民非養老機構的法人地位與產權制度要求明確民非養老機構的“非營利性”，處理好“民辦”與“非營利”的關系，機構的“非營利性”不等于機構全部活動不取得收益。

明確支持重點，補足民非養老機構短板

基于民非養老機構的發展需求，在實施政府購買養老服務的過程中，需要明確投入的方向和重點。基于民非養老機構存在的問題及發展需求，應該重點加強以下幾個方面的投入。

一是鼓勵民非養老機構提供更多基本養老服務。提供基本養老服務是政府的職責之一，應該發揮民非養老機構的公益性優勢及其在提供基本養老服務方面的作用。加強政府對民非養老機構基本養老服務的購買，尤其是為一些“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人購買生活照料、康復護理、精神慰藉等方面的機構服務。

二是支持民非養老機構的硬件設施建設。應該針對目前民非養老機構硬件設施落后的問題進一步加大投入，改善民非養老機構的養老服務設施，為老年人的生活提供良好的硬件設施與環境。尤其是在機構建設的初期及擴大規模、提升服務質量的過程中，應該及時給予民非養老機構在硬件設施建設方面的資金支持。

三是支持民非養老機構服務人員的培養與培訓。人才隊伍建設尤其是養老服務人員隊伍建設是民非養老機構的一大弱點，需要加大政府財政對民非養老機構人才培養與培訓方面的投入，支持包括民非養老機構在內的相關機構單獨或聯合培養養老服務人才，支持和鼓勵民非養老機構服務人員參加職業教育和繼續教育，增加民非養老機構為吸引和留住人才的相關經費，改善養老服務人才的工作、生活條件，提升養老服務人才的待遇。

四是支持民非養老機構開展養老服務評估。支持有條件的民非養老機構在做好自身養老服務工作的同時，積極承接養老服務評估項目，通過養老服務評估對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等進行綜合分析評價，準確了解不同老年人的特點與養老服務需求，為開展有針對性的養老服務和政府財政投入提供依據。

完善支持方式，事前、事中與事后投入相結合

在政府購買養老服務支持民非養老機構發展的過程中，應該堅持以下幾個原則：一是事前、事中與事后投入相結合。目前政府對民非養老機構的投入主要是事后投入，事前、事中投入不足，在創辦和運營的初期，機構壓力較大，需要在相應的制度規范下加大事前投入的力度，適當降低門檻，簡化程序，減輕機構負擔。二是直接投入與間接投入相結合。通過財政投入激勵個人和社會資本的投入，共同推動民非養老機構發展。三是補需方與補供方相結合。在通過財政直接投入補助民非養老機構的同時，還可以補貼需方，比如發放“養老券”，通過“用腳投票”的方式促進民非養老機構之間適度競爭而提升服務能力與服務質量。四是普惠與激勵相結合。既要從整體上支持民非養老機構，注意投入的廣覆蓋與普惠性，又要注意激勵性，比如通過“以獎代補”的方式激勵民非養老機構提升服務能力。

應該堅持“以事定費、費隨事轉、加強激勵”的投入原則，綜合運用直接撥款、合同購買、床位補貼、人頭補貼、項目補貼等多種投入方式來支持民非養老機構的發展，實現投入效應的最大化。

實施科學評估，建立全面績效評價體系

加強績效管理，建立民非養老機構財政投入的績效評估機制，是完善政府購買服務機制的重要環節。績效評估既是民非養老機構財政投入的最后環節，也是繼續加強和改進財政投入的重要依據。

應該依據事先制定的政策、標準和合同，建立全面績效評價體系，包括評價主體的多元性、評價指標的多樣性、評價過程的全面性。評價主體的多樣性是指應該吸收政府、民非養老機構、老年人、中介機構、相關專家共同參與，從不同角度進行全面、客觀評價。尤其要強調發揮第三方評估的作用，體現評估的客觀性、公正性。評價指標的多樣性是指應該從投入與產出的數量、質量及效果多個方面來衡量財政投入績效。評價指標不宜完全以效率和經濟效益為參照，而應該基于民非養老機構的公益屬性，以服務效率、質量與效果為核心。特別需要強調將老年人的態度、反應與滿意度作為評價的參照重點。評價過程的全面性是指應該對事前的計劃與預算方案、事中的實施過程與事后的實施結果進行全過程評價，避免只強調結果評價而忽視過程評價。

績效評估之后，應該充分利用評估結果。總結績效評估過程中發現的問題，并從主觀和客觀兩個方面分析背后的原因。對于客觀條件限制而未能達到績效目標的，應該酌情給予放寬考核。對于因主觀原因而未能實現績效目標的，需要嚴格考核，建立適度的動態調整與淘汰機制，在下一次的投入中降低水平甚至暫緩投入。績效評估的結果應該及時向社會公布，作為政府購買服務、社會捐贈、融資貸款和老年人選擇養老機構的重要參考信息。

（作者為首都師范大學管理學院副教授，社會保障研究中心主任）

【注：本文系北京市社會科學基金項目“政府購買服務背景下的北京市民辦非營利性養老機構發展研究”（項目編號：15SHC029）研究成果】

【參考文獻】

①丁學娜：《民辦非營利養老機構的政府補償機制研究》，《中州學刊》，2012年第6期。

②關信平、趙婷婷：《當前城市民辦養老服務機構發展中的問題及相關政策分析》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第5期。

責編/周素麗 美編/于珊