區域發展2.0時代

把城市群作為主體形態，是以大都市為領頭羊的城市群成為我國新型城鎮化的主導和基調

從開區域經濟發展風氣之先的珠三角、長三角，到剛剛被國務院正式批復的，承東啟西、連南接北的中原腹地，國家級城市群建設從夢想走進現實。

改革開放以來，“大都市”與“城市群”已成為增強中國綜合實力與提升國家競爭力最重要的板塊與最核心的結構。沒有中國城市在都市化進程中迅速與跨越式發展，就不可能有今天在世界格局中越來越重要的中國概念。

城市群作為推進我國新型城鎮化的“主體形態”，自2006年首次提出迄今已經過去整整10年。2014年，《國家新型城鎮化規劃》明確提出“把城市群作為主體形態”，既不是長期以來一直占據主流的“小城鎮”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是以大都市為領頭羊的城市群成為我國新型城鎮化的主導和基調。

30年城市群發展脈絡

早在上世紀80年代初，中國就已開始編制城市群的發展規劃。

其中，“六五”計劃中提出區域協作和經濟區政策，要求對部分地區國土開發進行整治規劃，此后以上海為中心的長江三角洲經濟區規劃得以編制。

“七五”計劃提出了以省會城市和一批口岸與交通要道城市為中心，建立二級經濟區網絡和以地級市為中心建立三級經濟區網絡的要求。這首次為許多省區規劃和建設以省會城市為核心的城市群提供了政策依據，推動了山東半島城市群、遼東半島城市群和海峽西岸城市群的發展。

“八五”計劃提出開展多領域、多層次、多形式的橫向聯合與協作，發展各具特色、分工合理的經濟協作區；提出了沿海、沿邊、沿江、沿主要鐵路線開放開發的發展戰略。以此催生出沿長江地區的成渝、武漢、長株潭、江淮等城市群的形成，沿邊地區的南北欽防城市群、天山北坡城市群等也開始萌芽。

“九五”計劃提出區域協調發展政策。期間提出的西部大開發戰略，推動了中國中西部地區城市群的形成發育。

“十五”計劃首次提出實施城鎮化戰略，指明了中國城市群建設的基本方向。形成了“兩帶一區”，即西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶和南（寧）貴（陽）昆（明）經濟區。期間提出的中部崛起戰略，加速了長株潭城市群和武漢城市群的形成。

至“十一五”規劃時，中國首次將城市群作為推進城鎮化的主體空間形態，城市群在中國城鄉區域發展中逐步取得了主導地位。至此，我國三大城市群——珠三角、長三角和京津冀也初具規模。這三個地區面積占全國5%、人口占全國的25%，創造了GDP占全國的40%。

“十二五”規劃則提出構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區和城市為重要組成部分的“兩橫三縱”城市化戰略格局。這一布局也進入到2010年國務院頒布的《全國主體功能區規劃》當中。

經過近30年的發展，中國的城市群布局已具雛形。國家發展和改革委員會副秘書長范恒山指出：“城市群所起的作用非常重要，可以為我國的新型城鎮化提供發展的支撐和平臺，并從整體上促進經濟社會的發展，也有利于集聚資源要素來推動創新，優化空間布局，促進區域乃至整體的協調發展。”

多個城市群并舉

除了7個國家級城市群，在“十三五”規劃綱要提出建設的19個城市群中，還有“提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極”等重要規劃。

據《中國城市群發展報告2016》統計，目前長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經濟區、成渝經濟區、武漢城市圈、環長株潭、環鄱陽湖等發展較為成熟的9大城市群共118個城市人口規模約占全國的47%，經濟總量約占全國的66%，已成為我國新型城鎮化發展的重要支撐和平臺。

今年2月初，國務院批復的《北部灣城市群發展規劃》，提出建設面向東盟、服務“三南”、宜居宜業的藍色海灣城市群，打造“一灣雙軸、一核兩極”的城市群框架，到2030年爭取實現向國家級城市群的戰略性躍升，這將為推動北部灣城市群發展、提升全區城鎮化水平帶來前所未有的重大機遇。

國家發改委規劃司司長徐林曾表示，未來將通過城市群規劃，特別是通過加強城市群綜合交通網絡的建設，來引導、支撐城市群的合理發展。

2015年中國發展高層論壇上，十屆全國政協副主席、上海市原市長徐匡迪就曾表示，經過30年經濟快速發展，中國的城鎮化率已經超過50%，由于人口過于向要素市場發展的大城市集中（主要是指北上廣地區等），使得特大城市的城市病顯現——交通擁堵、環境污染，城市管理成本升高等。發達國家在上世紀50年代就已經出現了城市帶、城市群、城市連綿區的現象，并且以此來化解巨型城市病的城市經驗，值得我們借鑒。

從競爭走向競合

隨著中國城市化進程與工業化進程的不斷加快，城市群已經成為今后經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，也是我國生產力布局的增長極點和核心支點，具有將各種生產要素流動匯聚與擴散的功能。從各種城市群的發展規劃內容來看，最容易實現突破的是交通一體化、生態環保、區域產業協作領域。這些領域“正外部性”較強，比較容易實現互利共贏。

由于城市群的集聚和輻射功能存在著重疊性，使得城市間的競爭不可避免；加上輻射的影響及其產業同構現象比較嚴重，直接或間接導致了內耗性的競爭。但是，城市群功能競合發展是必然選擇，它將貫穿于經濟整合的過程中，只是在不同的發展階段，城市功能的競合效應是有差異的。但總的情況是，隨著城市群的發展，城市之間功能的競爭將逐漸向合作過渡。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任文輝認為，設立城市群有助于中國打破行政區域規劃限制，進行資源的整合和再分配。另外，由于城市群針對中小城市抱團，中小城市將迎來發展機遇，同時倒逼大城市進行部分功能疏解。

中國科學院地理科學與資源研究所城市規劃研究中心主任方創琳表示，城市群已經成為今天和今后經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區。隨著經濟全球化的加速和城鎮化的推進，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市的競爭，而是越來越表現為以核心城市為中心的城市群或城市集團的競爭。

值得注意的是，方創琳指出，我國城市群將向緊湊集約型城市群發展模式發展。“此前我國城市群因粗放式的發展，存在較為嚴重的‘簡單均衡或‘一城獨大現象，這導致產出效率低下。例如京津冀區域北京一城獨大，區域經濟優勢難以突出，北京內部產能效率也難以提高。”他說。有報告顯示，北京市的面積與日本東京大都市區、紐約大都市區基本相同，但總產出只相當于東京的14%，紐約的18%，北京市的人口密度不及東京的50%，每平方公里的產出不到東京的八分之一。

方創琳還指出，城市群應避免不斷“擴容”貪大。在中國城市群形成發育帶有強烈的政府主導色彩的背景下，不少城市群空間范圍的構成變成了各省城市的“拼盤”和“照顧”對象，尚未建就先擴容，結果脫離了城市群發育的最基本標準，失去了城市群本應發揮的高密度集聚和高效率成長效應。

責任編輯 陳晰