晚清外務部之承政官制

冉彥

【摘要】承政官制的設立，在一定程度上提高了外務部的工作效率，也打通了部內官員升遷的渠道，在一定程度上提高了部內官員工作的積極性，同時加強了對司員工作的監督力度。

【關鍵詞】外務部 承政官制 積極作用 負面影響 【中圖分類號】K25 【文獻標識碼】A

迫于辛丑議和眾列強的壓力，當然也有清廷自身的反省和探索，光緒二十七年六月初九（1901年7月24日），清政府將總理各國事務衙門改組為外務部，位列在六部之前。改組后的外務部，對于部內組織架構進行了全新的設計。而承政官制的設立，是外務部組織架構的創新之處，在當時發揮了積極作用，當然也不可避免的產生負面影響。

外務部的組織架構和承政官制的設立

在總理衙門改組的過程中，時為議和全權大臣的慶親王奕劻和實力派外交人物北洋大臣李鴻章起了至關重要的作用，尤其是李鴻章更是直接草擬了外務部最初的組織架構。李鴻章早在光緒二十七年三月二十五（1901年5月13日）就開始擬定總理衙門改組為外務部的章程具奏，章程中明確了“外務部堂司各官都設實缺，同時設親王一人為總管，其下尚書、侍郎各二人，司員以章京充補，且須將本衙門底缺開去，以責專成的改革原則”。“以責專成的改革原則”既是迫于列強的壓力，也是清廷對多年來外交失敗經驗教訓的深刻總結和反省。光緒二十七年四月初八（1901年5月25日），清廷即發布上諭：“所有應設司員額缺各事，著由政務處大臣會同吏部，妥議所有應設司員額缺各事宜。”吳成章在《外交部沿革紀略》中這樣總結外務部的組織架構和制度：“外務部班列六部之前……外務部編制始于辛丑，終于辛亥。……茲以職司為綱，成例為目，以綱目分之，則求其沿革合之，則觀其總制焉。制度如何，一為管部制，二為主任制，三為承政官制，四為各司制，五為司務廳制，六為各股制，七為各差制……”

外務部其他組織架構和制度安排茲不贅述，重點來看其首創的承政官制設立的詳情。再看吳成章的論述：“改部之初，奏設左右丞額缺各一人，左參議右參議額缺各一人，聲明即充總辦職掌。蓋總署自咸豐十一年置總辦四員，其后謂之總辦章京，為署中章京之領袖，且有監督之責，茲改為左右丞及左右參議者。從當時各部之通制，沿舊日總署之常例也。”需要指出的是，承政官制設立的一個重要特點就是，無論是左右丞還是左右參議都有額缺，這是重要的制度保障。

承政官制的設立是外務部成立以來改組總理衙門組織架構和制度安排最為創新之處。在承政官制的設立過程中，原總理衙門總辦顧肇新發揮了重大作用。在草擬總理衙門改組為外務部相關章程之際，顧肇新曾向上級提出在“部”之下，“司”之上，設置“丞”和“參議”兩個職務。《東方雜志》把“丞”“參議”的職能概括得很形象：“丞參之責任在于通堂司之郵，而尤以稽查各司庶務為其專責；仿外官之例，凡司員有廢職惰事者，則丞參有失察之咎。”由此可以看出，設立承政官制，既有利于堂官和司官的上下溝通，更有利于在堂官無暇稽查司員之時彌補空缺，可謂一舉兩得。

對于承政官制的額缺和品秩，外務部組織章程上也有詳細的規定：“一擬設左右丞各一員，正三品，左右參議各一員，正四品，即充總辦職掌。”迨至光緒三十二年（1906年），清政府改革中央官制，外務部依照《各部官制通則》，“一為調部任用之員給相當之烏布，一為各司長官給升等之烏布也”，設置了承政廳、參議廳，分別隸屬于左右丞參，廳內還設置了參事四人，“仿照各司行走之例，增置丞參上行走、學習行走、參議上行走等名目”。

由此可見，承政官制的設立既能為外務部長期培養專業人才打下制度基礎，又有利于本部官員內部按照規則升遷。

承政官制設立的積極作用和負面影響

承政官制設立的積極作用有三個方面：第一，承政官制的設立，明確了左右丞、左右參議的職責，有利于堂官和司官的溝通，有利于提高外務部的工作效率。當時的實際情況是，外務部自侍郎以上官員，地位崇高，司員遇有急事和棘手問題，不便直達，往往耽誤事務的處理。而左右丞、左右參議的存在，恰好彌補了這個空白。眾所周知，作為中央的外交機關，外務部內組織架構體系如若不能及時地溝通上下，必將造成事務拖延，影響部內辦事效率，進而影響外交事業的成敗。左右丞、左右參議卻可以“承上啟下、一氣相接”，著實有利于外務部上下級及時溝通，提高了外務部的工作效率。

第二，承政官制的設立，有利于解決部內官員的升遷問題，提高官員的工作積極性，也有利于延攬人才，長期培養。援引舊制，外務部侍郎以下官員，在部內升遷幾乎無門，從而深深打擊了部內官員的工作積極性。當然，這不僅僅是外務部的個案，更是晚清官制的一大弊病。而承政官制的設立，則有利于該問題的解決。外交人才的匱乏，是清廷面臨的棘手問題。承政官制的設立，可以防止外交人才的缺失和外流。由此可見，承政官制的設立，打通了外務部內官員的升遷渠道，有利于提高部內官員工作的積極性，也有利于延攬人才，長期培養。

第三，承政官制的設立，有利于外務部尚書、侍郎利用左右丞、左右參議對部內司員的具體工作進行更好的監督。任何官制的設立，如果離開對權力的監督，往往走向失敗，更不用說在晚清官場本就腐敗的大環境中進行外務部的官制改革。承政官制的設立，對于加強對部內司員的監督，確是創新之處。當時的《東方雜志》評論說：“尚書、侍郎等官員平日深居簡出，見聞較隘、稽察難周，丞參的設置正可以補其不足之處。”

承政官制的施行，在當時的政局中，又不可避免地出現了冗員的局面，造成賄賂成風、貪污腐敗的狀況。外務部設立承政官制以后，各部都競相效仿，于部內設置左右丞、左右參事。承政官制在其他部也取得了一些外務部同樣的積極效應，但是隨之而來的就是部內官員多設堂屬而引起冗員和貪污腐敗。為此，曾有御史上書痛斥承政官制弊病：“朝廷整頓部務之心徒為大臣位置私人之地，今日之丞參皆他日之尚侍，臣獨惜異日秉國鈞者，皆今日蠅營狗茍之小人，國事何堪設想。”

由此可見，外務部也好，其他六部也罷，積極實行承政官制的各部大臣已經不是為了整頓部務，而是為了安排私人，不問才具，一味安插心腹，遂造成任丞參之職者個人素質良莠不齊、辦事效率低下。同時，任人唯親，又容易滋生腐敗。從而，違背了承政官制設立的初衷。

迫于《辛丑條約》中列強的要求，清政府改組總理衙門為外務部作為正式的中央外交機關，以適應新時期的外交實踐之需要。外務部的成立過程中，能夠看到清廷中央的重視和奕劻、李鴻章等人的各種努力。從外務部的組織架構來看，承政官制的設立，在晚清官制改革的大背景下確實是首創之舉。承政官制的設立，在一定程度上提高了外務部的工作效率，也打通了部內官員升遷的渠道，在一定程度上提高了部內官員工作的積極性，同時加強了對司員工作的監督力度。這對于初設的外務部，當然是具有建設性的創制，后來還影響到了民國初年外交部的建制。但是，制度是需要具體的人去實行的。制度的設計導向和人為的施行導向如果發生矛盾，制度的初衷必然無法實現。外務部承政官制的設立，在它還沒有完全發揮積極作用的時候，就因為外務部官場的冗員和貪污腐敗而最終走向失敗。

（作者單位：首都師范大學歷史學院）

【參考文獻】

①吳成章：《外交部沿革紀略》，《近代中國史料叢刊三編》，第二十五輯，北京：文海出版社，1987年。

②《東方雜志》，光緒三十一年八月二十五日，第八期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲