行政訴訟“立案登記制”的缺陷審查

崔沐涵

十八屆四中全會《決定》首次提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”。新《行政訴訟法》在頒布之際率先響應、臨時修改，增加規定“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”。

1 立案登記制的內涵

立案登記制，是指當事人向法院提起訴訟后，只要所提交的起訴材料符合法律的規定，法院無需進行實質上的審查，即應當立案登記的制度。對于立案登記制，有兩種不同的觀點，一種是“純粹的立案登記制”，即只要原告起訴，即可獲得立案，不設任何的門檻，又被稱為“訴狀登記制”；另一種是訴訟程序的啟動，要求原告必須首先提交符合條件的起訴狀。

2 我國行政訴訟“登記立案制”的實質——準登記制

英美國家的“立案登記制”允許所有的案件都進入法院，但法官并不會對每一個案件都進行實體審判，法官在進行實體審判前都會進行訴訟要件的審查，凡屬不具備這些要件的，法院將駁回起訴，拒絕對案件實體問題進行實體審理和裁判。在這種情況下，立案登記制主要表現為訴狀登記制，起訴狀的內容直接關乎著案件能否成功立案。

在大陸法系的理論下，區分“立案登記制”還是“立案審查制”有一個關鍵把握點：起訴條件和訴訟要件。審查以立案為界限，可分為立案前審查和立案后審查，案前審查只需審查形式，即原告的起訴狀是否符合法律的規定；具體實體要件的審查，則置于立案后，只有滿足訴訟要件的案件，才有審理的必要。這就要求首先區分起訴條件和訴訟要件。起訴條件，是指提起訴訟所必須具備的要件，包括起訴狀所必須依法載明的事項、訴訟費用的交納等；而訴訟要件，對應的是案件的實體裁判，包括當事人適格、屬于民事訴訟的范圍和受訴法院有管轄權等。欠缺實體訴訟要件，將會被裁定駁回起訴。根據新《行政訴訟法》第51條規定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”。按照這一規定，法院立案庭的法官在決定是否登記立案之前就要根據新《行政訴訟法》的第49、25條的規定，對起訴條件進行審查，只有符合起訴條件的，法院才能登記立案。這些起訴條件包括：原告是否是行政行為的相對人或者其他與行政行為有利害關系的公民、法人及其他組織；被告是否明確；訴訟請求和事實根據是否具體；是否屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。這樣“起訴條件”實質上已包括了大陸法系所指的“訴訟要件”。這就抬高了我國起訴的條件，將案后審查的內容提前到案前進行審查，使得受理的門檻過高。這些起訴條件國外一些立法實務較為先進的國家幾乎都屬于訴訟要件或實體判決要件的范疇，一般都是法院在登記立案之后由承辦法官進行審查的內容。換言之，新《行政訴訟法》的立案登記制與國外的立案登記制有著很大的區別。在這種情況下，我國行政訴訟立案登記制只能視為“準立案登記制”。

3 我國“立案登記制”的缺陷

3.1 法院立案審查標準不一

新《行政訴訟法》所規定的四個起訴條件，表面上看似簡單，但并非清晰可辨，法院立案庭的法官進行判斷抉擇時，不可避免地要進行一定程度的實體審查。最高人民法院負責人就《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問時曾指出：“立案登記制是指，法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對”，但這種對起訴條件審查性質的定位并沒有規定在正式文件中，對法官并無強制性約束力。并且，與此不大一致的是，由直接參與新法修訂過程的、最高人民法院一些法官集體編寫的《行政訴訟法理解適用與實務指南》中指出：“立案登記制并不表明對起訴材料完全不進行審查，對起訴材料是否符合法律要求仍需進行程序性審查，但排除嚴格的實體審查”。按照這句話的意思，法院在立案環節只是不能進行“嚴格的實體審查”，除了進程序性的審查外，還可進行寬松的實體審查，或者說淺層次的實體審查。

3.2 我國目前缺乏有效、完善的訴前糾紛分流機制

司法作為法治國家中的最終裁決機構，需要完善的、有效的訴前機制對糾紛進行分流，以避免法院“訴訟爆炸”。法治發達國家或地區一般都有完善的、有效的訴前糾紛分流機制，如，在英國，有兩千多個行政裁判所獨立裁決各種行政爭議，真正進入司法審查環節的行政案件很少，美國、加拿大等亦如是；德國的行政復議制度、法國的行政調解專員制度，還有我國臺灣地區的行政訴愿制度等，都起到了很好的行政案件分流作用。我國在這方面很不理想，行政復議機關幾乎成了“維持會”，訴前分流作用幾近消失，所以放開立案，法院的行政案件就會成倍增長，引發“訴訟爆炸”。新法“準立案登記制”實施以來，全國不少法院行政案件就出現“井噴”之勢，已經說明了這一點。

3.3 部分行政案件存在“進得來、出不去”的隱憂

在當下一些民眾缺乏現代程序法治意識、而訴訟外往往救濟無門的情形下，他們可能會認為，既然法院立了案，那就說明自己的訴有道理，或認為，法院立了案又不實體處理自己的訴求，是在程序空轉、“欺騙”自己，最終可能會將“遭受不公”的怨恨系于法院，陷法院于被動、尷尬。正如有學者指出：“公民具有良好的法律素養，便能夠依法正當地行使訴權，減少和避免濫訴，即便出現起訴差錯，在法官釋明下，亦會自覺消除。相反，如果法治觀念薄弱，就易濫用訴權，即便法官善意勸阻，有人也會一意孤行。在我國公民現有法律意識、國家法律制度水平上，實行登記立案，濫訴、惡訴將大量系屬于法院，無理纏訴、纏訪將重歸司法程序”。

4 結語

由于我國行政訴訟“準立案登記制”將起訴條件混同于實體判決要件，將案件的實體審理以起訴條件的形式前移，今后必然導致立案環節的實體審查問題，如何盡可能弱化這種實體審查的程度，既徹底解決“立案難”的問題，又不至于使法院的行政審判組織陷于“濫訴惡訴”的危險，是進一步推進立案登記制過程中必須解決的問題。

作者單位：

西北政法大學 憲法與行政法學院