中央推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告制度化

張克

可以預(yù)見，隨著各項條件日趨成熟，領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告將逐步向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

每年1月，全國各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都要填寫一份非常特別而又十分重要的材料—“領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告”。2017年2月，中辦、國辦印發(fā)了新版《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》兩項重要黨內(nèi)法規(guī)，從嚴(yán)管理領(lǐng)導(dǎo)干部的制度“籠子”扎得越來越緊。

領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報告?zhèn)€人事項歷經(jīng)20余年的實踐探索。早在1995年，中辦、國辦就印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》。2006年，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》正式出臺，明確了需申報領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍、報告事項內(nèi)容、不按規(guī)定報告的處理措施等內(nèi)容，提出可對報告材料進(jìn)行調(diào)查核實。十八大以來，全面從嚴(yán)治黨和反腐敗廉政建設(shè)對干部隊伍提出了新要求，中央組織部根據(jù)現(xiàn)實需要牽頭修訂了領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項規(guī)定，并新制定查核結(jié)果處理辦法，為從嚴(yán)管理和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部增添了新的制度依據(jù)。

新出臺的個人事項報告兩項黨內(nèi)法規(guī)是對干部監(jiān)督管理新問題、新情況的一次系統(tǒng)性回應(yīng)，在報告主體范圍、報告內(nèi)容、查核處理等方面探索了一系列制度創(chuàng)新，反映出干部監(jiān)督管理走向科學(xué)化、精準(zhǔn)化的大趨勢。當(dāng)前，準(zhǔn)確理解和把握個人有關(guān)事項報告相關(guān)規(guī)定的新變化，是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一門必修課。

聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”

新規(guī)定在個人事項報告對象范圍上聚焦核心崗位上的“關(guān)鍵少數(shù)”，適應(yīng)國有企業(yè)改革和事業(yè)單位分類改革的新進(jìn)展，按照分類管理、重點監(jiān)督的原則對原報告對象范圍進(jìn)行了調(diào)整。對比新舊《規(guī)定》，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)，這七類黨政機(jī)關(guān)中領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告的對象范圍沒有發(fā)生變化，依然是副處（縣）級以上的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部。

新規(guī)重點修訂了人民團(tuán)體和事業(yè)單位報告對象范圍。舊規(guī)定對人民團(tuán)體、事業(yè)單位類型不加區(qū)分，要求所有相當(dāng)于縣處級副職以上干部都進(jìn)行報告。為適應(yīng)事業(yè)單位分類改革新進(jìn)展，新規(guī)以領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位是否參照公務(wù)員法管理為標(biāo)準(zhǔn)作了區(qū)分。參公管理的人民團(tuán)體和事業(yè)單位，副處以上干部均要報告?zhèn)€人事項，與七類黨政機(jī)關(guān)范圍相同。未列入?yún)⒐芾淼膯挝唬挥蓄I(lǐng)導(dǎo)班子成員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員（相當(dāng)于副處級以上）納入報告范圍。

這意味著，新規(guī)下報告對象范圍精準(zhǔn)定位為直接掌握和行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，對非參公事業(yè)單位、人民團(tuán)體的一般工作人員不作要求。例如，清華大學(xué)是非參公事業(yè)單位，根據(jù)新規(guī)定該校領(lǐng)導(dǎo)班子成員和職能部門領(lǐng)導(dǎo)要納入報告范圍，不擔(dān)任行政職務(wù)的普通教授則無須報告。

對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，新規(guī)改變了傳統(tǒng)以國有資本控股比例、企業(yè)規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)的界定原則，依據(jù)干部管理權(quán)限進(jìn)一步明確了報告對象范圍。舊規(guī)定采用詳細(xì)列舉的方式對國企是否獨資、控股和規(guī)模大小作出界定，在實際操作中有一定難度。特別是近年來國企混合所有制改革尤其是地方國企改革全面提速，過去的報告對象范圍無法適應(yīng)新形勢需要。新規(guī)依據(jù)干部管理權(quán)限，將須報告?zhèn)€人事項的國企領(lǐng)導(dǎo)干部分為兩類，一類是中央企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員及中層管理人員，第二類是省市兩級管理的國企領(lǐng)導(dǎo)班子成員，報告對象范圍更加明確、操作性更強(qiáng)。

此外，新規(guī)還與干部選拔任用相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合理銜接，要求擬提拔、列入報告對象范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的考察對象報告?zhèn)€人有關(guān)事項。仍以清華大學(xué)為例，普通教授無須報告?zhèn)€人事項，如果該教授被列為校科研處副處長（相當(dāng)于副處級）考察人選，那么根據(jù)新規(guī)其應(yīng)當(dāng)向組織部門如實報告?zhèn)€人事項。

與行使公權(quán)力有關(guān)的“家事”、“家產(chǎn)”

近年來，官員將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外，以更為隱蔽的方式經(jīng)商辦企業(yè)等問題較為突出。新規(guī)對報告內(nèi)容即8項家事、6項家產(chǎn)進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，力求精準(zhǔn)科學(xué)、務(wù)實管用，突出了與領(lǐng)導(dǎo)干部行使公權(quán)力有關(guān)的“家產(chǎn)”、“家事”。

在家事方面，針對“裸官”現(xiàn)象，新規(guī)增加了“配偶、子女雖未移居國（境）外，但連續(xù)在國外工作、生活一年以上的情況”。最近的熱播劇《人民的名義》中漢東省委副書記高育良的女兒在美國工作，省委常委京州市委書記李達(dá)康的女兒在美國求學(xué)，依照新規(guī)這些情況必須如實報告。

舊規(guī)定只要求領(lǐng)導(dǎo)干部報告其配偶和子女的國內(nèi)外從業(yè)情況。近年來，一些被查處的腐敗官員通過子女的配偶即女婿或兒媳接受利益輸送或?qū)嶋H控制企業(yè)。針對此類現(xiàn)象，新規(guī)將官員子女配偶的從業(yè)情況和經(jīng)商辦企業(yè)情況也納入報告范圍。

在家產(chǎn)方面，領(lǐng)導(dǎo)干部須報告的收入、房產(chǎn)和投資等事項進(jìn)一步細(xì)化。在過去，領(lǐng)導(dǎo)干部須報告本人的工資及各類獎金、津貼、補(bǔ)貼，但各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，主要是對工資、獎金等收入的界定有差異。有的地區(qū)要求報告全口徑收入，有的地區(qū)報告收入不含住房公積金繳存額；有的干部報告稅前收入，有的報告稅后收入。新規(guī)的配套政策解釋對工資、獎金等收入明確為全口徑收入，主要包括1至12月扣除個人所得稅后的應(yīng)發(fā)工資合計，而且須加上每月住房公積金繳納額；獎金包括目標(biāo)考核獎金、精神文明獎等，其他收入包括差旅費、掛職或入鄉(xiāng)駐村地區(qū)補(bǔ)助等。

在舊規(guī)定下，官員收受外幣和境外金融資產(chǎn)賄賂的情況無法得到有效監(jiān)控。根據(jù)境外追逃追贓的需要，新規(guī)增加了領(lǐng)導(dǎo)干部及配偶、共同生活子女的境外存款投資情況，以及配偶、子女及其配偶在國（境）外注冊公司或者投資入股情況。

新規(guī)對領(lǐng)導(dǎo)干部及配偶、共同生活子女金融投資情況的報告范圍進(jìn)行了調(diào)整，刪除了“有價證券、股權(quán)激勵、期貨以及其他金融理財產(chǎn)品”。目前對金融資產(chǎn)只要求報告股票、基金和投資型保險三項，這主要是因為金融資產(chǎn)類型多樣，查核難度比較大。當(dāng)前，突出三項重點事項有利于提高查核效率，待監(jiān)管查核技術(shù)條件成熟后如信托等交易形式更為復(fù)雜的理財產(chǎn)品也有可能納入報告范圍。

此外，個人事項報告《規(guī)定》的有權(quán)解釋主體也發(fā)生了變化，由2010年版《規(guī)定》的中紀(jì)委、中組部和監(jiān)察部三家單位，修改為中組部一家。這一變化凸顯了紀(jì)檢監(jiān)察部門聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)的新要求，有利于干部監(jiān)督管理職能配置的優(yōu)化。

全面提升個人事項報告查核處理有效性

建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告的查核處理制度是本次新規(guī)修訂的重點內(nèi)容。新《規(guī)定》以較大篇幅對開展查核的方式、比例、重點對象以及查核聯(lián)系工作機(jī)制等內(nèi)容作出明確規(guī)定。個人事項報告查核制度從“只報不查”到“又報又查”，從“部分查核”到“凡提必核”，查核處理的規(guī)范性、科學(xué)性不斷提升。

新規(guī)明確提出由中央組織部和地方黨委組織部牽頭成立查核聯(lián)系工作機(jī)制，包括外事、司法、金融監(jiān)管、國土資源、住房建設(shè)部門等成員單位。據(jù)了解，查核領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人事項耗時費力，工作量巨大。例如，查核股票需由組織部門發(fā)函證券結(jié)算登記部門查詢，為避免領(lǐng)導(dǎo)干部個人信息泄露，查詢結(jié)果只能通過光盤傳遞。查核領(lǐng)導(dǎo)干部報告的房產(chǎn)更為復(fù)雜，一般要向領(lǐng)導(dǎo)干部長期生活居住地、曾任職地、求學(xué)地等多個地區(qū)的國土房管部門發(fā)函查詢。

長期以來，對違反干部個人事項報告規(guī)定的處理不夠嚴(yán)格規(guī)范，一些地區(qū)存在“只報不查”、“查了白查”現(xiàn)象。新制定的《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》讓干部監(jiān)督管理相關(guān)制度長了“牙齒”，特別是對漏報、瞞報行為明確了組織處理和紀(jì)律處分，對領(lǐng)導(dǎo)干部形成了有力的震懾和約束。

值得一提的是，新規(guī)明確將違反《規(guī)定》的處理與干部選拔任用直接掛鉤，增強(qiáng)了干部監(jiān)督管理制度的可操作性和有效性。經(jīng)查核發(fā)現(xiàn)漏報、瞞報情節(jié)較重的，可直接取消領(lǐng)導(dǎo)干部的考察對象資格，調(diào)離原崗位或改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。《查核結(jié)果處理辦法》與紀(jì)律處分條例等黨紀(jì)有效銜接，規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部因違反報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定受到組織處理或者紀(jì)律處分的影響期。例如，受到誡勉處理的，半年內(nèi)不得提拔或者進(jìn)一步使用；取消考察對象資格的，一年內(nèi)不得提拔或者進(jìn)一步使用。

新規(guī)還增加了領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)來源合法性驗證的相關(guān)規(guī)定。干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)查核發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)明顯超過正常收入，應(yīng)要求本人說明來源，必要時可對其財產(chǎn)來源的合法性進(jìn)行驗證。在現(xiàn)實中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部歷經(jīng)國企、機(jī)關(guān)等多崗位歷練，個人從事股票、房產(chǎn)投資獲利頗豐。這些干部在擬提拔重要崗位考察時，如實申報的家庭財產(chǎn)很有可能超過正常收入，其本人必須詳細(xì)提供各項財產(chǎn)來源的合法性說明，以備查驗。

《規(guī)定》中有待明確和注意的問題

個人事項報告《規(guī)定》和《查核結(jié)果處理辦法》這兩項干部監(jiān)督管理的新法規(guī)具有很強(qiáng)的針對性和操作性，值得充分肯定。然而，在《規(guī)定》執(zhí)行過程中仍有一些有待明確和注意的問題，亟需加強(qiáng)研究。例如，《查核結(jié)果處理辦法》對領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)行為主要依據(jù)黨紀(jì)進(jìn)行處理，但對違規(guī)的民主黨派和無黨派官員如何處理語焉不詳。在民族地區(qū)常有宗教人士在人大、政協(xié)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對這些黨外人士的查核結(jié)果運用有待進(jìn)一步規(guī)范。

近年來查處的腐敗案例中不乏官員將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非共同生活子女和其他親屬名下代持的情況，是否需要擴(kuò)大家庭成員資產(chǎn)報告的范圍可根據(jù)實際需要調(diào)整。此外，目前對官員及其家屬境外存款和投資情況的查核難度較大，各國法律對金融機(jī)構(gòu)客戶隱私保護(hù)措施不同，一些未與中國建交的國家更是無法查核。

對個人報告與查核結(jié)果不一致時的認(rèn)定處理也要進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)，避免誤傷。例如，由于企業(yè)注銷流程復(fù)雜、周期較長，在查核中需要注意甄別個別官員及家屬實際已經(jīng)退出企業(yè)經(jīng)營但未辦完手續(xù)的情況。《人民的名義》中，反貪局長侯亮平被發(fā)小蔡成功栽贓陷害辦企業(yè)受賄，背后的玄機(jī)是侯亮平的身份證復(fù)印件被蔡成功盜用了。此類因領(lǐng)導(dǎo)干部個人重要證件遺失、被盜導(dǎo)致的個人報告與查核結(jié)果不一致情況，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，不宜“一刀切”。

全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏。十八大以來，干部監(jiān)督管理在組織人事工作中的地位不斷提升，機(jī)構(gòu)力量不斷強(qiáng)化，許多地區(qū)組織部門充實了干部監(jiān)督處室。在此背景下，完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告《規(guī)定》與《查核處理辦法》等制度，反映出新時期從嚴(yán)管理干部的現(xiàn)實需要，體現(xiàn)了干部監(jiān)督管理的科學(xué)化水平。從長遠(yuǎn)來看，個人事項報告制度正在為建立中國特色官員財產(chǎn)公示制度探索改革經(jīng)驗。可以預(yù)見，隨著各項條件日趨成熟，領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告將逐步向社會公開，接受公眾監(jiān)督。