引入后補助機制推動軍工科研管理改革

周 華 姜明文 尚靜瑤

引入后補助機制推動軍工科研管理改革

周 華 姜明文 尚靜瑤

近日，財政部、國防科工局印發了《國防科技工業科研項目后補助管理暫行辦法》，明確了軍工科研項目后補助方式、適用范圍和管理程序。為便于理解和掌握《辦法》的精神，這里對其制定的背景、意義和主要內容進行解讀。

《辦法》出臺的背景及重要意義

《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》提出，對于部分科研項目，政府可采用后補助方式給予支持。2013年，財政部、科技部發布相關文件，規定在科技部歸口管理的國家科技計劃和專項以及民口科技重大專項現有財政支持模式下，引入后補助機制。當前國防科技工業科研項目單一的事前審批管理模式與科研經費的快速增長還不完全適應，限制了項目單位在武器科研組織實施中的主動性，影響了科研人員釋放創新活力，不能實現國防科技資源配置的最優化。為改進和創新國防科技工業科研管理方式，提高科研資金使用效益，在國防科技工業科研管理中引入后補助機制是很有必要的。

一是有助于優化國防科技資源配置。當前，我國國防科技工業科研投入具有較強的計劃性，項目承研單位以科研事業單位和高校為主，產權結構單一，經費投入主要依賴政府，國家和政府承擔無限責任，影響了承研單位發揮積極性和主動性，降低了國防科技資源配置的效率。后補助機制以“面向結果”為依據進行補助，可以引導科研活動的決策、組織、實施的主動權向項目單位轉移，使軍品科研活動更符合市場需求，一定程度上提高了承研單位在科技研發活動中的主體地位，加強了市場機制在國防科技資源配置中的調節作用，可有效優化科研經費、人才等資源的配置。

二是有助于激勵科研人員創新活力。現行國防科技工業科研經費投入方式的替代效應表現在中央財政科研投入替代承研單位自身的研發投入，即承研單位僅用財政投入替代其計劃投入的一部分，財政投入并沒有增加承研單位的項目研發總投入。相比之下，后補助機制是在項目完成并通過驗收后，在項目資金足額投入和支出后才進行的。從激勵理論的角度看，這種機制的替代效應可在信息不對稱的情況下，有效規避補助經費無效使用甚至被欺騙現象。因此，后補助機制能激勵科研單位的科研動力，激發科研人員創造活力，提升自主創新水平。

三是有助于發揮中央財政資金效益。國防科技工業科研項目的復雜性和不確定性，以及立項評審過程的信息不對稱性，決定了項目實施過程存在各種風險，影響了中央財政資金發揮效益。后補助機制突出結果導向，項目只有通過驗收審查或績效考核后才能獲得補助經費，在一定程度上降低了科研資金投入風險，提高了中央財政資金的使用效益。

四是有助于簡化科研項目管理程序。目前，國防科技工業科研項目管理均包括規劃與指南編制、項目論證與審批、年度計劃下達、監督組織實施、組織驗收等階段。采用后補助機制管理的科研項目，可以簡化項目前期評審論證、過程監督檢查、經費預算及計劃編制等工作，減少科研項目管理成本，提高行政管理效率，符合中央關于加快轉變政府科技管理職能、進一步簡政放權的改革精神。

《辦法》主要內容解讀

基本概念

后補助是指國防科技工業項目承研單位先行投入資金，在取得項目成果或者服務績效，通過驗收審查或績效考核后，給予一定經費補助的財政資助模式。與前補助方式相比，后補助最大特點在于事后確認達到規定條件后才撥付資金，能夠保證科研經費的安全性，同時，較之前補助管理重過程、輕目標，重立項、輕驗收，立項周期長、審批手續復雜等弊端，后補助管理較為簡便，更加注重科研目標實現。后補助是一種“先實施、后撥款”的支持方式，該方式使得經費投入與科研產出相掛鉤，形成了一種以結果為導向的科研管理模式。后補助管理有三個核心要素：一是項目承研單位先行科研投入；二是項目成效或成果可評價；三是補助經費后期撥付給項目承研單位。

適用范圍

從功能定位看，后補助的主要功能是提高財政資金的安全性，但國家對國防科技工業科研投入的第一屬性不是安全，而是要及時準確地支持和保障國防科技工業科研活動的正常運行，這一屬性決定了后補助只能作為當前國防科技工業科研管理的一種輔助形式。因此，并非所有國防科技工業領域的科研項目都適用后補助管理，對于屬于國家重大科技攻關、研發周期長且需要大量前期投入、國防科技工業領域亟待解決的技術攻關、技術成熟度低、失敗風險高等科研項目不適宜采用后補助進行資助。對于國防基礎研究類項目，由于其技術存在外部性、公共性和成果的滯后性，也不適宜采用后補助管理。

《辦法》提出，適用后補助管理項目應具備經費投入少、研制周期短、技術成熟度高等共同特征，共涉及民用航天、核能開發、軍品配套、軍貿、軍用技術推廣、基礎科研等10個科目下的20余個子科目。其中，軍品配套、軍貿科研、軍用技術推廣、對外技術合作、技術基礎科研、空間碎片6個科目全部適用后補助管理。

補助方式

《辦法》結合目前國家科技計劃及專項等資金后補助管理情況，根據國防科技工業科研各科目自身特點，提出國防科技工業科研后補助管理的兩種方式：事前立項事后補助和獎勵性后補助。

事前立項事后補助。由于國防科技工業領域的絕大多數科研成果轉化都是通過政府采購渠道實現，因此，事前立項事后補助是國防科技工業領域科研項目后補助的主流形式。符合后補助適用范圍的國防科技工業領域的科研項目，絕大多數應采取事前立項事后補助的方式予以資助。在當前10個國防科技工業科研科目中，除明確不適用后補助的科目外，其他科目中均有適用事前立項事后補助的子科目。其中，軍貿科研、對外技術合作、空間碎片3個科目全部適用事前立項事后補助管理。

獎勵性后補助。與事前立項事后補助相比，獎勵性后補助沒有事先立項程序，實施機制更加靈活。一般情況下，獎勵性后補助額度要低于事前立項事后補助，因此，對科研項目的成本控制、時間跨度以及技術成熟度等要求更高，在國防科研領域的適用范圍也較事前立項事后補助更窄。《辦法》提出，適用獎勵性后補助的科目主要包括兩類：一是投資額較低、項目周期較短的項目，如軍品配套科目中的技術推動類年度項目：二是屬于將國防工業領域的過剩產能引向民用市場或國際市場，以為國防科技工業創造利潤為目的的項目，以及支撐技術發展管理的項目，主要包括軍用技術推廣，技術基礎科目中標準化、科技情報、成果管理與推廣、質量與可靠性4個子科目。

程序要求

《辦法》提出，事前立項事后補助管理流程包括發布指南、提交申請、立項批復、項目實施、組織驗收及驗收結果公示、經費撥付等。獎勵性后補助管理流程包括發布征集、提交申請、審查驗收和公示、實施獎勵。在程序要求上有幾個關注點：

事前立項事后補助。一是多家單位申報的競爭性項目。原則上，同一項目只委托一家單位承擔。當出現多家單位申請，且研究方法和技術路線各不相同、難以判斷優劣時，為鼓勵單位積極開展科研活動，可同時委托兩家單位承擔研究任務，立項批復要明確支持原則、后補助標準。二是程序上不再組織經費過程管理和財務驗收。后補助管理實施過程中，項目實際發生的支出為項目單位的自有資金投入，后補助資金僅是對單位投入的補助，且財政資金是“面向結果”進行補助，單位需為完成研究目標承擔相應風險，為充分發揮項目單位的自主管理作用，后補助不再組織過程管理和財務驗收。三是項目驗收方式的多樣性。事前立項事后補助突出結果導向，項目通過驗收才能獲得補助經費，因此，項目驗收是實施后補助的關鍵環節，由于適用于事前立項事后補助的項目大多數面向成果工程化、產業化、市場化，《辦法》在以往項目驗收方式上，引入了用戶評價、第三方檢測等方法，更能用客觀數據驗證結果，更能保證驗收結論的權威性和說服力。

獎勵性后補助。一是與國防科技成果獎勵經費的區別。獎勵性后補助主要針對解決國防軍工技術急需問題而發揮關鍵作用的相關原創成果，而國防科技成果獎勵經費主要用于獎勵在科學技術進步活動中做出突出貢獻的組織和科研人員的積極性和創造性，兩者在支持方向、面向對象上均有所不同，獲得獎勵性后補助的成果，如在后期成果轉化及產業化推廣等方面較為成功，也可繼續申請科技成果獎勵經費。二是研發記錄完備的界定。項目單位為證明技術成果屬于本單位原創性成果，在項目驗收時，需要提供完整的研發記錄，做到“痕跡管理”，研發記錄可通過多種形式體現，如試驗記錄、測試記錄或內部成果登記等。三是獎勵額度的確定。鑒于給予獎勵性后補助的技術成果能夠解決的問題類型不同，成果價值貢獻也不同，難以確定統一的獎勵額度，因此，需要按照一事一議的原則確定獎勵額度。四是強調技術成果的實際應用。獎勵性后補助旨在鼓勵有助于解決國防軍工技術急需問題的技術成果在實際中的應用。因此，給予經費獎勵的必要條件是項目單位將其技術成果實際應用于解決相關問題，如未實際應用的，原則上將收回獎勵經費。

經費管理

一是補助額度評估。立項階段，對補助經費評估，理論上主要以研發成本、貢獻價值進行核定，其中，研發成本補助方式又分為定額補助和比例補助，貢獻價值則由創新能力決定。如對具有實物形式研究成果產品的科研項目，補助額可根據項目研發成本的定額或比例進行核定，而對無實物形式研究成果的技術類科研項目，補助額則根據其貢獻價值進行核定。

二是經費使用。后補助是面向結果的支持方式，只有通過項目驗收后才能獲得補助經費。因此，對于補助經費使用，《辦法》賦予項目單位較大的自主權，即由項目單位統籌安排使用。

三是財務處理。根據《軍工科研事業單位財務制度》及《企業會計準則第16號-政府補助》等規定，科研項目后補助經費屬于與收益相關的財政補助，應當直接計入當期損益。根據《關于專項用途財政性資金企業所得稅處理問題的通知》，后補助經費可作為不征稅收入，在計算應納稅所得額時從收入總額中減除，同時，補助經費用于支出所形成的費用，不得在計算應納稅所得額時扣除。

貫徹落實《辦法》的政策建議

后補助機制是改革國防科技工業科研投入方式的重要手段，其實施將在一定程度上促進國防科技工業科研管理體制改革。但同時也應認識到，科研后補助管理具有很強的探索性，《辦法》的出臺只是一個開端，需要開展大量的工作。

做好宣傳貫徹，強化機制導向軍工科研項目不確定因素較多，研究活動存在較大風險，研究成敗前期難以判斷，后補助基本上將研究風險轉移給項目單位，一旦項目失敗，將由項目單位承擔全部風險成本。

后補助實施后，可能產生一些后果，一是經濟實力較弱的軍工企業，由于先期沒有科研經費支持，無法解決科研活動中產生的費用，可能放棄科研項目；二是后補助對象選擇傾向于軍工科研實力較強的企業，則會產生較強的“馬太效應”；三是對外技術合作類科研項目，項目單位可能考慮到外部不確定性或不可控因素帶來的風險超出其承受范圍而放棄科研項目；四是軍貿科研、軍用技術推廣等市場特征明顯的科研項目在通過驗收后，由于市場需求變化，無法簽訂合同或完成技術轉化、推廣，因而不能及時獲得補助經費。在機制導向上，可能導致科研人員只對技術成熟度高、成功機率較大的項目開展研究，而對技術風險大、研發價值高的項目不重視的情況。因此，應采取多種方式，做好宣傳貫徹工作，加深軍工單位對《辦法》的理解、把握，著力推進《辦法》落實。

加快制定配套政策和措施

只有盡快制定和頒布可操作的配套政策措施，才能將《辦法》落到實處。制定政策措施時，應注意與現行國防科技工業科研管理相關規定的有效銜接，正確處理上位政策與下位政策、一般政策和特殊政策關系；并根據項目不同特點，制定更為詳細的實施細則或配套辦法，明確補助對象、補助標準、實施方案、補助期限以及獲得補助經費條件等，特別是獲得補助經費條件，應有針對性，可衡量、易考核。

鼓勵建立科研準備金制度

鼓勵項目單位建立科研準備金制度，既有利于引導項目單位成為國防科技工業科研投入主體，又有利于項目單位根據科研計劃和資金需求，提前安排資金。同時，項目單位建立科研準備金制度，對科研準備金實行專賬管理，加強財務制度，還有利于項目單位規范科研資金使用，提高科研經費管理水平等。（國防科技工業軍工項目審核中心）