環保產業領域引入PPP投資模式探討

靳 秔

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

環保產業領域引入PPP投資模式探討

靳 秔

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

2014年2月以來，國家出臺了一系列與PPP投資模式有關的政策，為PPP投資模式在全國范圍內大力推廣打下了堅實的法律基礎。文章介紹了PPP投資模式的概念、運作模式以及PPP投資模式在環保產業中的應用案例，同時探討了環保產業投融資模式的重大創新。

投融資模式；政府與社會資本合作（PPP）模式；環保產業

引言

2014年12月以來，國家發展和改革委員會、財政部和環境保護部等部門相繼出臺《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《關于推廣應用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、（財金〔2014〕76號）、《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）、《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）、《傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》、《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號）等一系列與PPP投資模式有關的政策文件，為解決我國城鎮化建設和基礎建設投資的巨額融資需求 ，緩解地方政府財政的債務壓力，降低我國金融系統性風險，建立和完善了政府與社會資本合作（PPP）投資模式的政策法規體系，從而給PPP投資模式在全國范圍內的大力推廣打下了堅實的法律理論基礎。

1 PPP投資模式的概念內涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式即政府與私有組織合作的投資模式（也稱公私合營模式），是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得深入探討的問題。

2 PPP投資模式的運作形式

PPP投資模式是一項參與者眾多、組織結構復雜的系統工程。PPP投資模式的運作流程、風險分擔機制、收益分配機制等會根據項目具體情況而區分。PPP投資模式的運作方式有許多種，如BOT、BOO、BOOT、BT、BTO、TOT、ROT、BLT、BLOT、BLMT、LOT、MC、OM等模式。PPP投資模式運作形式的選擇主要由項目類型、融資方式、改建擴建需求、收費定價機制和期滿處置等因素決定。本文選擇10種常用的PPP投資模式的運作形式簡單介紹如下。

2.1 委托運營（O&M）

OM（Operations and Maintenance），即“委托運營”模式，是政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司并不負責用戶服務。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年；近年來“委托運營”模式和我國的現有財政投資項目管理運作體系不相適合，已經退出了政府的財政投資項目的管理運作體系。

2.2 管理合同（MC）

MC（Management Contract），即“管理合同”模式，政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費。“管理合同”模式通常作為TOT的過渡方式，期限一般不超過3年。同“委托運營（O&M）”模式一樣，“管理合同”模式也逐漸退出了政府的財政投資項目管理運作體系。

2.3 建設移交（BT）

BT（Build-Transfer），即“建設-移交”模式。是政府利用社會資本來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式，項目先由社會資本投資興建，建設驗收合格后移交給政府，政府向投資方支付項目投資款項加上合理的投資回報。此種投資模式因后期的運營沒有社會資本參加，略顯運營機制落后而被禁止（具體見財政部文件，《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）。

2.4 建設 - 運營 - 移交（BOT）

BOT（Build-Operate-Transfer），即“建設-運營-移交”模式，社會資本或項目公司通過投標等方式，從政府部門獲得對某個項目的特許權，一般合同期限為20～30年。然后項目公司對新建項目進行運作，包括設計、融資、建造、運營、維護和用戶運營維護等，并獲得項目收益。一般政府還會給予某些優惠用以吸引投資人。在特許期結束后，將該項目資產和相關權利無償或有償移交給政府。BOT模式主要用于收費公路、電廠、廢水處理設施等基礎設施項目，是我國基礎設施建設PPP項目的重要運作方式。

BOT項目的特點在于，項目公司在特許期結束后必須將項目資產和相關權利交還給政府，項目的最終經營權仍掌握在政府手中，且在項目運作過程中，社會資本方始終對項目都沒有所有權。

2.5 建設-移交-經營（BTO）

BTO（Build-Transfer-Operate），即“建設-移交 -經營”模式，是和BOT模式較為相近的PPP投資模式，對于那些關系到國家安全的項目，項目公司投資建設完成后，移交給政府部門，并不參與運營。

2.6 建設 - 租賃 - 移交（BLT）

BLT（Build-Lease-Transfer），即“建設-租賃-移交”模式，一般是由社會資本的項目公司投資建設，在合同期內政府為項目的租賃人，而項目公司為承租人，租賃期滿結束后，需將所有資產移交給政府部門。

2.7 轉讓-運營-移交（TOT）

TOT（Transfer-Operate-Transfer），即“轉讓-運營-移交”模式，政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，項目公司獲得項目收益，以收回投資并獲得回報。合同期滿后資產及其所有權等移交給政府。合同期限一般為20～30年。

與BOT模式不同，TOT模式適用于存量項目。在初期，企業獲得政府存量項目的所有權和經營權，省去了建設環節，可以減少建設風險，有利于收回投資成本。TOT模式主要運用于供電、供水、供氣、通信等現有基礎設施項目。

2.8 改建-運營-移交（ROT）

ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer），即“改建-運營-移交”模式，指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。

ROT有時也看作“BOT + TOT”，主要適用于改建、擴建的存量項目。

2.9 建設-擁有-運營-移交（BOOT）

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即“建設-擁有-運營-移交”的投資模式，是指社會資本的項目公司先投資建設，并在一定期限內對項目擁有所有權和經營權，期滿后通過移交手續轉讓給政府。

2.10 建設-擁有-運營（BOO）

BOO（Build-Own-Operate），即“建設-擁有-運營”模式，BOO與BOT模式有明顯的區別，在BOO模式下的社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。BOO模式與BOT模式最大的不同在于，BOO模式中項目公司對項目擁有所有權和經營權，不存在期滿移交這一步，私有化程度較高。

在BOO模式和BOT模式之外，還有BOOT模式（建設-擁有-經營-移交），項目公司在一定期限內對項目擁有所有權和經營權，期滿后轉讓給政府。相較于前兩者，BOOT的私有化程度居中。

一個采用PPP投資模式的投資項目可以根據是否有存量項目、是否改擴建、是否移交等問題來選擇具體的合作運作形式。

3 環保產業投融資模式的重大創新

2015年4月，隨著國家財政部和環境保護部的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）文件的出臺，政府和社會資本合作投資（PPP）模式在我國的環境保護產業領域有了長足的進步。目前，我國運用PPP投資模式的投資項目在環保產業領域里，主要集中在煤電火力發電項目、市政污水處理、城市固體垃圾焚燒處理、危廢處理等收益相對較高且較為穩定的環保產業領域。

在我國的城市環保項目建設過程中，從項目融資來看，市政污水處理、城市固體垃圾處理等領域的BOT項目普遍需要大量資金，這些環保產業投資項目的特許經營權以及政府購買服務的財政補貼措施具有很大的吸引力，從而彌補了這些環保行業投資項目盈利能力偏弱和環保企業“中小散”的特性；從項目的現金流來看，諸如市政污水處理、城市固體垃圾處理等領域的BOT項目，由于政府的財政支持，可以產生穩定的現金流。

2016年12月，國家發展和改革委員會發布了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資〔2016〕2698號）的法律文件，標志著PPP投資模式的資產證券化（ABS）在部分行業里實施的大幕已經拉開，國家首先在政策法規方面為PPP投資模式項目中的風險投資資產的有序推出打開了方便之門。資產證券化是指通過結構性重組，將缺乏流動性但具有未來現金流收入的資產構成的資產池轉變為可以在金融市場上出售和流通的證券；在環境保護領域， 市政工程BT、 BOT、TOT等項目的政府回購款、設備租賃（金融租賃）款等債權，污水處理費、垃圾處理費等收益權，具有穩定的未來現金流，可以作為企業資產證券化的基礎資產，從而為以PPP投資模式投資于環保企業的風險資金通過資產證券化的路徑順利退出建立了運行機制，為環境保護領域里的企業實現直接融資提供了可能性。隨著南京城建污水處理等企業資產證券化產品的發行，資產證券化開始在水電、基礎設施建設、環境保護產業等行業已經拉開了序幕。

4 PPP投資模式在環保產業中應用的案例

4.1 廣安市潔凈水行動綜合治理項目

該項目包括97個污水處理站建設、西溪河水環境綜合整治、污泥處理和資源化利用等工程，總投資29億元。項目采用BOT運作方式，以污水處理、污泥處置設施特許經營權作價覆蓋總投資約4.55億元。社會資本方為中信水務產業基金管理有限公司。項目公司資本金9億元，剩余16億元資金缺口由項目公司通過銀行融資解決。合同期限30年。

4.2 河南省平頂山市區污水處理項目

平頂山市住建局與廈門水務簽訂PPP項目合同，由廈門水務獨資成立項目公司，負責對污水處理設施進行運營、維護和管理，30年合作期滿后無償移交給地方政府。該項目的回報機制為可行性缺口補助。

4.3 如皋市同源污水處理廠一、二期提標改造和三期擴建項目

該項目包含對現有污水處理廠進行提標改造及三期擴建，相當于PPP投資模式的ROT形式，總投資3.85億元，其中征地拆遷、管網配套費用2.35億元由政府配套支持，社會資本方如皋市同源污水處理公司（同時也是項目公司）出資1.5億元，用于廠區范圍內的投資建設。該項目的合同期限為30年，回報機制為政府付費。

4.4 北京高安屯垃圾發電項目

北京高安屯垃圾焚燒發電廠項目采用BOO形式的PPP投資模式建設，是北京市環境保護基礎設施的重點工程，也是北京2008年奧運工程的重點項目。由金州環境集團負責投資、建設和運營，特許經營期為30年。該項目位于朝陽區樓梓莊鄉高安屯無害垃圾處理中心第一、三堆肥區內，占地面積70畝。 投資方為美國金州集團有限公司、北京金州工程技術有限公司、北京國朝國有資產運營有限公司、北京華聯達環保能源技術開發有限公司。

北京高安屯垃圾發電項目

4.5 蘭州九州開發區垃圾焚燒發電項目

蘭州九州開發區垃圾焚燒發電項目是蘭州市政府與福建豐泉環保公司合作，采用PPP投資模式進行建設的生活垃圾焚燒發電BOT項目。該項目總投資為13.8億元，處理規模可達每天3000噸，建成后將是全國規模最大的生活垃圾焚燒發電廠。

4.6 重慶市合川區錢塘鎮污水處理廠項目

為從機制上解決鄉鎮污水處理廠存在的人才、經費、管網、監管上的問題，重慶市引導專業化的環保公司參與環境治理，環投公司負責搭建招投標平臺和監督實施；重慶市財政給予專項補貼、區縣政府出資購買服務，保障鄉鎮污水處理經費；明確地方政府負責支管網配套建設，對運營方進行嚴格的環保監管。2015年11月，重慶德和環境工程有限公司通過招投標成為重慶市合川區錢塘鎮污水處理廠的運營方（屬于PPP投資模式的“管理合同”MC運作形式）。該污水處理廠于2012年建成，投資1600萬元，以前由地方國有公司管理，因專業人才缺失和處理經費不足，一直處于閑置狀態，現在，黑臭污水經過處理變得清澈無味，實現達標排放。

目前，環投公司已取得重慶市36個區縣鄉鎮污水處理設施的特許經營權，接收756座已建成的鄉鎮污水處理設施，其余正在接收中，120多家專業化的環保公司采用PPP投資模式參與建設、運營，能運行的污水處理廠新增124座，在建和新建項目順利推進。

4.7 湖南恒晟環保科技有限公司危廢處理環保項目

2016年12月13日，國際投資大師吉姆羅杰斯在中國首設的ROGERS環保系并購基金、典石投資基金與湖南省資興市政府簽署合作協議，投資湖南恒晟環保科技有限公司危廢處理環保項目。該項目是現階段我國利用PPP投資模式探討危廢處理環保行業可持續發展道路的一次實踐性探索，具有現實意義。

4.8 南京市城市建設投資控股集團污水處理PPP項目

2014年11月，南京市城市建設投資控股集團的城東污水處理廠和仙林污水處理廠經過資產整合重組，引入社會投資人北控水務（中國）投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司，實現了國有財政投資的市政污水處理行業項目進行PPP投資模式的轉換，完成了TOT項目投資形式的實施。北控水務（中國）投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司通過將這部分投資的資產注入到上市公司，實現了資產證券化。

PPP Investment Mode Inducted into Environmental Protection Industry Field

JIN Jing
(CAEPI, Beijing 100037, China)

The paper introduces the concepts and operation modes of PPP investment mode as well as the application cases of PPP investment mode in environmental protection industry, and at the same time, the paper probes into the great innovation of the investment and fund-raising modes.

investment and fund-raising mode; PPP mode; environmental protection industry

X324

A

1006-5377（2017）04-0021-04