在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度

潘國紅

人民代表大會制度是我國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體，在我國政治制度體系中居于核心地位。黨的十八大以來，習近平總書記從推進中國特色社會主義偉大事業、實現中華民族偉大復興的高度，對堅持和完善人民代表大會制度，提出了許多具有重大理論和實踐創新意義的新思想新論斷新要求，進一步闡明了人民代表大會制度的性質、地位、特征和作用，拓展了人民代表大會制度的深刻內涵，發展了黨的人民代表大會制度理論，為在新的歷史條件下堅持和完善人民代表大會制度、推進社會主義民主政治建設，完善中國特色社會主義政治制度指明了方向和路徑。

一、“人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度”

中國特色社會主義政治制度和中國特色社會主義政治發展道路源于科學的理論指導，是被實踐檢驗的符合我國國情、順應時代潮流、體現人民意志的先進制度和正確道路，具有強大的生命力。習近平指出，“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式”，政治制度“不可能千篇一律、歸于一尊”“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”[1]。他強調，設計和發展國家政治制度，必須注重“三個統一”，即歷史和現實、理論和實踐、形式和內容的有機統一。“照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。只有扎根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠、也最管用”[2]。中國特色社會主義政治制度是在中國的社會土壤中生長起來的，是中國共產黨帶領中國人民在長期實踐中逐步形成的，根植于中國優秀的傳統文化，又吸收借鑒了人類文明的優秀成果，是行得通、有生命力、有效率的制度。習近平強調指出，“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇”[3]。

增強對中國特色社會主義政治制度自信，保持政治定力。長期以來，由于民主政治的話語權被西方主導，國外人士以及國內不少人，在評判政治制度時，自覺不自覺地使用西方的標準。如果按照西方目前流行的民主理論，即把民主等同于競爭性選舉民主，那么中國的政治制度則是不民主的。對于政治制度的評價，必須按照馬克思主義的方法論，即歷史唯物主義和辯證唯物主義，堅持具體地、歷史地、現實地、全面地去評價事物，而不是抽象地、靜止地、孤立地、片面地去評價。習近平指出，“實現民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準的評判標準”[4]。評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，“主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督”[5]。這“八個能否”，是對各種簡單化和片面化觀點的主動回應，深刻揭示了經濟基礎和上層建筑的辯證關系，亮出了如何評價政治制度的中國態度。60多年的實踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。習近平強調：“堅定中國特色社會主義制度自信，首先要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信，增強走中國特色社會主義政治發展道路的信心和決心。”[6]那種機械地認為“別的國家有而我們沒有就簡單認為有欠缺，要搬過來；我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的，要去除掉的”[7]觀點都是簡單化、片面的，是不正確的，必須予以摒棄。

二、“人大制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度”

改革開放以來，黨和國家深刻總結我國人民代表大會制度歷史經驗，適應改革開放新時期發展要求，不斷豐富和完善人民代表大會制度的時代內涵，進一步明確人大制度的地位。1987年，鄧小平指出：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發達，避免很多牽扯。”[8]1990年，江澤民同志指出，“建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。它是我們黨長期進行人民政權建設的經驗總結，也是我們黨對國家事務實施領導的一大特色和優勢”[9]。2004年9月15日，胡錦濤在紀念全國人大成立50周年大會上強調，人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體[10]。這是黨和國家第一次將人民代表大會制度定位為人民當家作主的“最高”實現形式。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上強調，“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排”“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”[11]。這是黨和國家從國家治理體系和治理能力的高度對人民代表大會制度地位提出的最新論述，宣示了人民代表大會制度發展的新高度，賦予了堅持和完善人民代表大會制度的新使命，開辟了推動人民代表大會制度與時俱進的新境界。

人民代表大會制度作為當代中國的根本政治制度和國家政權的組織形式，在推進國家治理現代化中居于主導地位，具有根本性和支撐性。黨的十八大深刻總結改革發展的歷史經驗，順應時代發展的潮流，提出了“黨領導人民有效治理國家”的重大命題，十八屆三中全會進一步將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。習近平指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[12]。“國家治理”是在揚棄“國家統治”和“國家管理”概念基礎上形成的現代國家所特有的一個概念。國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理。合法性、透明、參與、法治、回應、責任、效益、廉潔、公正、和諧等構成國家治理的核心價值體系。人民代表大會制度作為當代中國的根本政治制度，體現了現代國家治理人民性、民主性、法治性和程序性等特征，與國家治理的內涵和基本要求有本質上的一致性和同體性。

推進國家治理現代化，必須充分發揮人大制度優勢和職能作用。要充分發揮人大立法的引領和推動作用。習近平指出，人大立法“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性，發揮立法引領和推動作用”[13]。要切實擔負起憲法法律賦予人大的監督職責。習近平強調，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”[14]。人大要加強對“一府兩院”執法、司法工作的監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，提高國家治理的效能。要充分發揮人大在擴大公民政治參與中的載體和平臺作用，提升國家治理的民主化水平。人大制度是我國根本（民主）政治制度，是公民表達利益訴求和實現政治參與最直接、最廣泛的渠道，在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家意志，并監督公共權力方面具備無可替代的特有價值。作為立法權力機構和民意代表，中國的民主政治建設需要加強人大作用，使人大成為一個實實在在的、敢負責的決策機構和監督機構。如果人大實現了憲法和法律賦予的職責，就是對國家民主法治建設的最大完善，也是國家治理現代化取得突破的一個主要標志。

三、“堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”

人民主體觀是新時期我們黨的根本宗旨和執政理念的集中體現，它既包括了發展“為了誰”的價值內涵，也包括了發展“依靠誰”的深刻內容，體現了依靠人民發展和發展為了人民的辯證統一。黨的十八大報告在總結建設中國特色社會主義共同信念必須堅持的“八項基本要求”中，排在第一位的是“必須堅持人民主體地位”。十八屆三中全會決定指出，“堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展”“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。習近平在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話中指出，“黨的根基在人民、黨的力量在人民”“尊重人民主體地位，保證人民當家作主，是我們黨的一貫主張”[15]。堅持人民主體地位，就是要牢固樹立國家一切權力屬于人民的理念，堅持國家政權架構基于人民利益、以人民利益為歸依的價值取向。

支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。人民民主的本意是“人民的統治”，即人民享有管理和決定國家與社會各項事務的權力。社會主義民主追求的目標和方向是實現真正的“人民民主”，即最廣大人民群眾依法有序地參政議政，民眾的權利能夠得到有效反映和有力保證。人大制度是實現人民民主的根本保證，人大制度的核心內涵和價值追求是人民當家作主。人大行使職權必須尊重人民主體地位，堅持人民是國家管理主體與權力監督主體，發揮人民首創精神，保障人民根本權益，不斷提高代表人民當家作主的能力和水平，促進經濟、社會和人的全面發展。習近平指出，“我們必須堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[16]。“人民主體觀”在人大職權行使中的貫徹落實，就是要進一步彰顯人民在國家政權運作中的主體地位，保證人民的民主權利得到充分的實現，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾自己的根本利益。

密切人大、人大代表與人民群眾的聯系。習近平指出，“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。我們國家的名稱，我們各級國家機關的名稱，都冠以‘人民的稱號，這是我們對中國社會主義政權的基本定位”“國家各項工作都要貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯系，傾聽人民呼聲，回應人民期待，不斷解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，凝聚起最廣大人民智慧和力量”[17]。我國的人民代表大會制度是一個完整的系統的科學體系，人大代表聯系人民群眾制度是其中的一個重要內容。黨的十八大首次提出“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”。黨的十八屆三中全會進一步明確要求“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯系”。2016年6月27日，習近平主持召開的中央全面深化改革領導小組第二十五次會議，審議通過了《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，圍繞發揮人大代表橋梁紐帶作用，通過建立和完善代表接待選民、代表走訪聯系選民、代表向選民述職等制度，搭建起“人大—人大代表—人民群眾”的聯系通道，及時將民意輸入人大，使民聲、民情、民意、民智通過正當途徑進入公共決策。

四、“新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度”

制度自信不是妄自尊大，自我封閉；制度自信，并不意味著就無需制度改革。習近平強調，“制度自信不是自視清高、自我滿足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來，在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎上，不斷推進制度體系完善和發展”[18]。“沒有堅定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇氣，同樣，離開不斷改革，制度自信也不可能徹底、不可能久遠”[19]。他指出，“人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興”。當前“我們的民主法治建設同擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，社會主義民主政治的體制、機制、程序、規范以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權利、發揮人民創造精神方面也還存在一些不足”[20]，對此，必須在全面深化改革進程中，積極穩妥推進政治體制改革，推動制度更成熟和完善。

要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度，使人民代表大會制度永葆生機和活力。人民代表大會制度包含著一系列緊密聯系、相互貫通的重要政治思想和理論原則，包含著一整套構建科學、運轉協調的重要政治制度和行為規范。黨的十八大以來，圍繞人民代表大會制度理論和實踐創新，推進人民代表大會制度與時俱進，習近平提出了一系列新思想、新觀點、新論斷、新要求。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平就當前和今后一個時期堅持和完善人大制度的加強與改進立法工作、加強和改進法律實施工作、加強和改進監督工作、加強同人大代表和人民群眾的聯系、加強和改進人大工作等五個方面的重要工作進行了部署，為新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、推進社會主義民主政治建設提供了理論指導和行動指南。就提高人大依法履職質量、充分發揮人大職能作用，黨的十八大提出，加強立法工作組織協調，加強對“一府兩院”的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。黨的十八屆三中全會提出，健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化；健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度；健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告；加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能；落實稅收法定原則。就加強人大建設、提高人大履職能力，黨的十八大提出，提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例；在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度；健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例。黨的十八屆三中全會提出，推動人民代表大會制度與時俱進，推進人民代表大會制度理論和實踐創新；加強人大常委會同人大代表的聯系，充分發揮代表作用；通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑；通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。就加強縣鄉人大建設、推進基層民主治理，2015年6月，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，推出一系列加強縣鄉人大工作和建設的根本性、制度性、長遠性的重要舉措。如增加縣級人大常委會組成人員名額，縣級人大設立專門委員會，在街道設立人大工作機構，明確鄉鎮人大主席團閉會期間的四項職責等。

充分發揮人大在法治國家建設中的重要作用。法治是規則之治，法律是治國最高規則。把法治作為治國理政的基本方式是在總結我國幾千年，包括總結新中國成立以來的治國實踐得出的治國歷史經驗，也是在總結人類歷史經驗基礎上所得出的深刻結論。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，人民代表大會制度是憲法的核心內容。人民代表大會制度是依法治國的基本依托，是法治建設的重要平臺。習近平指出，“發展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”“要通過人民代表大會制度，弘揚社會主義法治精神，依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規來展開和推進國家各項事業和各項工作，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權，實現國家各項工作法治化”[21]。人大及其常委會行使立法、監督、決定、任免等職權，直接關系到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的實現，關系到法治國家、法治政府、法治社會的建設。黨的十八屆四中全會就充分發揮人大在法治國家建設中的重要作用提出了要求，主要是完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；完善黨對立法工作中重大問題決策的程序；健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用；加強備案審查制度和能力建設。黨的十八屆四中全會還就樹立法治意識，不斷提高運用法治思維和法治方式推進人大工作的能力和水平提出了要求，主要是建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓；增加有法治實踐經驗的專職常委會委員比例；依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度；明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權，等等。

五、“各級人大要依法行使職權，同時在重大決策之前根據需要進行充分協商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”

利益多元化是現代社會的基本特征，治理這樣的社會形態，處理好多元主體之間的互動顯得尤為重要。實行人民民主，保證人民當家作主，要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛商量。黨的十八大以來，習近平總書記根據時代發展的新要求、社會實踐發展的新情況，從國家治理現代化的戰略高度，對社會主義協商民主進行了深入的思考和分析，提出了一系列關于社會主義協商民主的新論斷。習近平指出，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦”“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量”[22]。人民民主是中國特色社會主義民主政治的本質，作為一種政治制度的協商民主同樣體現了中國特色社會主義人民民主的實質和要求。發展協商民主，能為日益多元的表達提供一種制度性通道，來容納廣大群眾參與與表達的熱情，從而擴大有序政治參與，實現國家和社會協商治理。中國社會主義協商民主豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的內涵。習近平協商民主理論，進一步豐富了馬克思主義民主政治理論，而且為全面提高我國國家治理現代化水平和深入推進民主政治發展提供了更為切合實際的理論和實踐指導。

選舉民主與協商民主的結合，構成了我國民主政治的制度優勢。人民代表大會制度是我國人民當家作主的重要制度載體和最高實現形式，是人民通過選舉、投票行使權利的主要渠道和制度保證。中國協商民主不是作為選舉民主的補充，而是貫穿于民主的全過程和不同環節，是一種既體現完整制度程序、又實現完整參與實踐的民主形式，是包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商在內的協商民主體系。黨的十八大首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，把“國家政權機關”（即立法、行政、司法機關）也列為“協商民主”的“渠道”，這是十八大的重大理論創新。黨的十八屆三中全會提出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，要求“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”。習近平指出，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢”“保證和支持人民當家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的”[23]。這既是對我國近年來民主政治發展實踐的總結和發展，也是對未來政治文明建設表達的新期待。

積極引入和強化人大工作中的協商民主。人大是行使國家政治決策的權力機關，又是人民意志的集中表達場所。人民代表大會制度主要體現的是代議民主，但協商性也是其重要的民主特征。協商民主的理念內含于人民代表大會制度理論之中，也體現在這一制度的實踐之中。目前，我國人大制度的具體構造和現實運行方面，還存在著許多背離民主和脫離民意的缺陷和弊端，這在一定程度上制約了人民當家作主的實現程度。協商民主可以有效地矯正人大選舉民主和代議制的不足，化解現行人大選舉民主和代議制所遭遇的困境。習近平指出：“要拓寬中國共產黨、人大、人民政府、人民政協、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業單位、社會組織、各類智庫等的協商渠道，深入開展政治協商、立法協商、行政協商、民主協商、社會協商、基層協商等多種協商”[24]。2015年2月9日，中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》進一步明確要求“各級人大要依法行使職權，同時在重大決策之前根據需要進行充分協商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。人大在履職過程中要積極引入和強化協商民主的機制，擴大公眾對人大工作的知情權、參與權、表達權和監督權，既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，以充分發揮人大制度反映民意、整合民意的職能優勢和特有價值。要拓寬人大的協商渠道，建立健全建議、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡等多種協商方式，不斷提高人大履職的質量和水平。

六、“要不斷加強和改善黨的領導”“支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作”

人民代表大會制度的發展歷史和本質要求，決定了只有堅持中國共產黨的領導，才能真正堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會制度的社會主義性質，保證人民當家作主的地位。在一個政治系統中，居于核心地位的主導力量是維護公平、確保效率的關鍵。在中國，這一力量就是中國共產黨。人民代表大會制度是我們黨領導人民爭取民主、長期進行民主政治建設的偉大創造。中國共產黨是人民代表大會制度的創建者和領導核心。中國共產黨自誕生之日起，就把實現人民當家作主作為自己的歷史使命，從中國國情出發，不斷探索實行人民民主的具體形式。從土地革命戰爭時期的蘇維埃代表大會、抗日戰爭時期的“三三制”參議會、解放戰爭時期和建國初期的人民代表會議，到1954年新中國第一部《憲法》正式確立人民代表大會制度，人民代表大會制度的形成和發展離不開黨的領導。鄧小平同志精辟地指出，在中國這樣一個大國，沒有中國共產黨的領導，必然四分五裂，一事無成，“不要社會主義法制的民主，不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，決不是社會主義民主。相反，這只能使我們的國家再一次陷入無政府狀態，使國家更難民主化，使國民經濟更難發展，使人民生活更難改善”[25]。習近平指出，“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”“中國共產黨的領導，就是支持和保證人民實現當家作主”“我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行”[26]。這些重要論述充分表明了堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導。發展社會主義民主政治，確保人民當家作主，黨的領導只能增強，不能削弱。

始終不渝加強和改善黨對人大工作的領導。黨不是國家權力機關，黨不能代替人大行使國家權力，黨也必須在憲法和法律規定的范圍內活動。黨對人大工作的領導，主要是思想領導、政治領導和組織領導。黨的思想領導，是黨的路線、方針、政策的領導；黨的政治領導主要是通過人大行使決定權，把黨的主張變成國家意志，通過人大行使監督權，保證黨的路線、方針、政策落實到實際工作中來實現的；黨的組織領導，是通過人大行使選舉任免權來保證的。2002年，黨的十六大首次提出了要“改革和完善黨的領導方式和執政方式”。2004年9月15日，胡錦濤同志在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中強調，“必須加強黨的執政能力建設，改善黨對國家事務的領導……善于運用國家政權處理國家事務”[27]。2009年，黨的十七屆四中全會決定進一步提出，要“善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導”。隨著黨對治國理政規律不斷深入認識和完善總結，習近平進一步指出，“要不斷加強和改善黨的領導”“要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作”，并第一次全面系統地提出了“四個善于”的要求，即“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一”[28]。“四個善于”的形成和提出，是對我國社會主義民主政治實踐發展的高度總結，是對改革和完善黨的領導方式與執政方式的深化和提升，也是對發揮人大制度優勢和功能優勢重要性認識的深化和提升。加強和改善黨的領導方式與執政方式，目的在于推進黨的領導方式與執政方式的法治化，而推進黨的領導方式與執政方式法治化需要可靠的制度依托和制度承載，這一制度使命就是通過人民代表大會制度功能的提升來實現的。 “四個善于”的要求，不僅為改革和完善黨的領導方式和執政方式指明了方向，同時對新形勢下提升人大制度功能提出了新的更高的目標要求。

參考文獻：

[1][2][3][5][6][7][11][13][14][16][17][18][20] [21][26][28]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月6日。

[4][22][23][24]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月22日。

[8]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年版，第220頁。

[9]《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第111頁。

[10][27]胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》，載《人民日報》2004年9月16日。

[12][19]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《人民日報》2014年1月1日。

[15]習近平：《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》，載《人民日報》2016年7月2日。

[25]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第359頁。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）