參政黨履行民主監督工作研究

田圣斌

完善民主監督的程序和形式，強化民主監督的結果運用和評價機制，有利于增加民主監督的公開度和民主黨派開展監督工作的積極性，更好地推進社會主義民主進程。

2016年，中共中央提出民主黨派對扶貧工作進行專項監督。十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》第38條規定：“中國共產黨同各民主黨派長期共存，互相監督、肝膽相照、榮辱與共。各級黨組織應當支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制。”在新形勢下，民主監督工作如何開展、以及監督的效果和結果運用等問題，值得關注和思考。

一、民主監督是參政黨的基本職能之一

我國統戰工作條例明確了民主黨派參政議政、政治協商和民主監督三大職能。所謂監督，一定是兩個不同主體間，基于權責差異而生成的一種制約關系，也就是說，監督方對被監督方應具有一定的約束力。民主監督有廣義與狹義之分，從狹義上分析，民主監督在我國專指人民政協和各民主黨派、無黨派人士對共產黨以批評、建議為主要形式實施的監督，所以有些人基于此就認為，人大監督和行政監督是具有法律效力的監督，所以不是民主意義上的監督，而是法律或權力監督，民主黨派和人民群眾的民主監督不具備法律效力，因而就是民主監督。我認為這是對監督的一種錯誤理解。每一種監督都是以民主為基礎的。監督的關鍵在于發展黨和國家的民主生活。

我國各民主黨派作為參政黨，其基本職能是參政議政、政治協商和民主監督。但是，長期以來社會上存在有這樣一種看法，即認為民主監督是民主黨派履行職能、發揮作用的薄弱環節，也是多黨合作制度建設需要加強的方面。有的人認為，相對于參政議政而言，民主監督的作用比較“弱”；有的人認為，相對于法律監督等其他監督形式而言，民主監督的效果比較“軟”；有的人認為，相對于新興的網絡監督而言，民主監督的影響比較“小”。

如何準確認識民主黨派的民主監督職能，筆者認為，應當首先明確民主黨派民主監督，是同參政議政、政治協商一樣重要的基本職能，是各民主黨派的政治責任；其次，民主黨派對中國共產黨的民主監督是政黨之間的政治監督，與競爭型政黨制度中反對黨和在野黨通過權力制衡、相互掣肘甚至相互攻擊、街頭抗爭等方式對執政黨進行的鉗制有著本質的區別；再次，民主黨派的民主監督與中國共產黨的黨內監督、人大監督、政府專門機關監督、司法監督、社會監督等一樣，是我國社會主義監督體系的一個重要組成部分。

發揮民主黨派的民主監督作用，是推進社會主義民主政治建設的一項重要內容；準確理解和把握民主黨派民主監督的性質和定位， 是正確行使民主監督職能的一個重要前提，也是衡量民主監督成效的出發點和落腳點。

二、民主監督工作現狀分析

多年來的實踐表明，民主黨派的工作更多的是參政議政、民主協商，是否在實際上弱化或者說忽視了民主監督這種參政方式？因此，有觀點認為，中共十八大以來，中國共產黨黨內監督在中國的政治舞臺上扮演著重要角色，而作為參政黨的民主黨派的民主監督實效卻不盡如人意。究其原因，主要在于四個方面：

一是關于民主監督的理論研究方面。對于監督的理論研究較為充分，關于民主監督的理論研究領域還有一些地方有待進一步探討。

權力具有擴張性，如果不對掌權者的權力進行必要的制約或監督，掌權者就有可能利用權力損害公共利益；權力還具有腐蝕性，權力是一種支配他人的載體，有權力就容易實現自己的意志，而人是有欲望和有缺陷的，不受制約或監督的權力會放大人的欲望，會使人的缺陷得不到彌補，容易出現決策重大失誤或長期失誤而得不到及時有效的糾正，甚至容易產生腐敗，對國家和社會穩定構成威脅。如果僅認為加強對權力的制約和監督是為了防止腐敗，是遠遠不夠的。基于權力的一般特性分析，擁有權力者不會主動接受監督，反感、排斥的不僅是民主黨派的監督，他們不會自愿接受任何制約其權力的規則。而在民主監督方面的諸多理論研究還需探討，如關于民主監督的內涵和定位較為模糊。

二是我國關于黨派民主監督的法律法規和相關依據。關于民主監督，我國大都是頒布了一些原則性的決定及指導意見，該項職能如何實際運作，缺乏具體的制度規定。如2005 年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（簡稱5 號文件） 中明確民主黨派是以政治協商中提意見、受邀參加人大及其常委會的調研、通過政協大會發言和提案等形式提出批評和建議、應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員等形式進行民主監督，如此制度安排導致民主監督與參政議政沒有明確的邊界。民主監督與參政議政的共同目標，即鞏固中共的長期執政地位；但目標訴求的同一性不等于制度建構的“二合一”。雖然我國民主監督的基本原則和目標、主要內容和主要形式己經有所規定，然而監督雙方各自的權利和義務、監督環節的程序規范等方面的制度依然不夠完善；民主監督與參政議政、政治協商一樣，是民主黨派的一項基本職能，在制度安排上應當對民主監督有相應的明確規定。以往的制度設計往往以執政黨應當自覺接受民主監督作為前提，這樣的出發點是正確的，但在實踐中難免會碰到不自覺的行為，真正有效的監督還是依賴于制度的保障。

在現實社會中，法作為社會管理的手段，應該是維護社會秩序與實現社會和諧的工具。民主監督作為一種強制性活動，必須有健全的制度予以保障和規范，才能達到監督目的。加強民主監督制度建設，一方面突出民主黨派“異體監督”的特點，充分運用現有監督制度規定的各種監督形式，有效開展“事前”“事中”“事后”監督；一方面盡快出臺《多黨合作制度實施條例》，逐步建立以《多黨合作制度實施條例》為核心的民主監督法規體系，健全規范監督活動的各種規則程序；以后在條件具備時出臺適應國情、黨情的《中國特色社會主義政黨法》，以“依法治黨”的形式明確民主黨派合作性監督屬于過程監督，可以把很多問題消滅在政策制定的過程中，在此意義上說，中國參政黨的監督具有超越一般監督的積極意義，它可以彌補執政黨執政能力不足的缺憾。同時，遠離黨派攻訐的合作性監督便于政治資源的優化配置，降低執政成本，提高政府執行力。

三是黨派監督的意識不強問題。一方面，有的掌握權力的領導養成“家長式”的作風，聽不進“不同的聲音”，容不了“不同意見”， 把監督看作是“不信任”的代名詞，認為受到監督就是對其個人的不信任，這樣的做法挫傷民主黨派開展監督工作的積極性，導致其不愿意監督；一方面，在配套制度缺乏的情況下，有的下級的民主監督對上級領導很難發揮有效制約作用，出于其自身利益考慮，心存畏懼而不敢監督，擔心主動監督會損害現有的和諧關系。也有觀點認為參政議政過程中已經包含民主監督，這種間接的監督比較方便，能使被監督者更好接受，既然通過參政議政已實現監督目標，再強調民主監督似無必要。

民主黨派要增強監督意識，明確自身在政黨制度中的角色定位，充分認識自身的政治權利和政治責任，積極主動地履行自身的監督職能。一是增強權利意識，民主監督是中國特色政黨制度賦予民主黨派的、受國家憲法和法律保護而神圣不可侵犯的一項重要民主權利；二是增強責任意識，作為組織獨立且與執政黨法律地位平等的民主黨派，同樣承擔為國家謀發展、為人民謀福利的責任和義務，民主監督是其不可推卸的責任。

四是民主黨派監督能力不強問題。民主黨派自身建設存在不足，其監督基礎薄弱、監督能力不足，導致監督效果欠佳。一是組織機構方面，機構不健全乃至缺失一直是影響民主黨派履行職責的大問題，民主監督要達到預期效果，就必須要有完備的組織機構和得力的監督隊伍。二是黨派人才方面，民主黨派組織里有很多成員是高技能人才、高級知識分子，但參與公共事務監督水平高、社會活動能力強的代表性、復合型人士匱乏。

三、民主監督的方式問題

檢討黨派監督現狀，監督只是在中共的方針政策和有關文件方面得到原則的體現，而在制度層面和具體操作程序上卻存在著嚴重滯后。民主監督如何體現政黨監督特色，發揮政黨特性，利用獨立于執政黨之外的角色，根據參政黨自身的專業所長，拓寬監督角度，挖掘監督深度，積極探索民主監督不同于執政黨的自身監督、人大監督、政府監督等的監督形式。

鄧小平同志說過：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化。”民主監督要產生實效，核心在于要有規范的程序和機制。目前，民主監督在總體上缺少有效的監督形式、嚴格的運行規范和程序，存在著不確定性和隨意性。完善民主監督的方式，筆者認為需要重點關注機構、人員、程序三個方面。

一是監督平臺和機構建設。關于參政議政基本職能的履行，目前各級民主黨派中央和部分地方組織基本上都設置了參政議政部、研究室等類似機構，負責提案、信息、課題調研等參政議政工作；各級人民政協設有專門的提案工作委員會，負責接收和處理民主黨派人士的提案。但沒有一個黨派設立專門負責民主監督的部門或機構，在各級人大和政協中同樣也沒有設立負責監督的類似委員會。這一“重參政議政輕民主監督”的現象，足以說明我們民主監督職能嚴重缺失，民主監督活動缺乏統一的組織領導，缺乏正規的運作平臺。所謂的民主監督活動只能依靠民主黨派人士的個體監督，而非政黨的集體監督，民主監督的效果大打折扣。

一方面，應當明確各民主黨派盡快設立專司民主監督和政治協商的專門機構和人員，以界分民主監督與政治協商、參政議政的工作職責，利于民主監督的進一步開展。另一方面，發揮多黨合作的黨際監督效力，整合現有黨派監督資源，成立由中共各級紀律檢查委員會牽頭、各民主黨派參與的黨際監督委員會，定期對黨委政府科學執政、依法執政的情況進行評議，審查決策程序、決策過程中違法、違規行為；安排民主黨派人員參與中國共產黨的巡視隊伍，參與其黨內監督體系對政府工作展開監督，積極探索與執政黨黨內監督的契合點，與執政黨一起為社會主義政治文明建設做貢獻。

二是民主黨派開展監督的人員培養和安排。針對民主黨派人員社會公共事務參與能力的問題，民主黨派注重發揮其人文社會科學成員的優勢，培養其公共事務參與能力，在民主監督過程中體現其政黨性。如在部分民主黨派成員可作為人大代表出席會議并發表意見的同時，民主黨派有權作為黨派列席人民代表大會，對政府、司法等工作進行監督。另外，民主黨派推選成員到政府部門任職、參加特約人員等方式，為開展民主監督提供更有利的條件。

三是規范民主監督的程序。民主監督是宏觀性的監督，在具體的民主監督過程中，具體監督什么問題，監督到什么程度，如何區分宏觀問題與一般問題，這些都不容易把握。因為沒有明確的民主監督程序規范，民主黨派在監督過程中難免在監督內容、監督方式的把握上出現偏差，有的黨派成員往往會從自己的興趣和專業知識出發進行監督，這種監督既體現不出政黨的特性，也不能做到深刻和持久。一方面是民主黨派成員隨意監督，一方面是一些黨政領導干部對民主監督隨意處理，如中共黨組織或政府部門通常通過座談會等形式就某些政策與民主黨派進行協商，但民主黨派經常因為知道政策的時間短，沒有充分調研，而不能有效地參與到決策過程中去，使得民主監督無處著力。

民主黨派知情的主動性不足，知情范圍有限，直接削弱了監督的效果。完善民主監督程序，前提是保障民主黨派的知情權，完善情況通報制度，中共黨委政府及時向民主黨派通報重要情況、重要決策和重大問題。理想的監督既能防止權力被濫用，又能保證權力正常有效行使。民主監督必須具備明確的程序規范，不同層級的民主監督應有不同的角色定位。各民主黨派中央的民主監督應放在政治監督上，主要是對國家憲法、法律與中共中央方針政策制定、落實情況的監督；省級及省級以下民主黨派的監督主要是各級黨委落實國家法律、政策和依法執政等情況，如涉及改革、發展、穩定的一些重大問題。

四、監督的結果運用

目前，各民主黨派往往是通過建言獻策、社情民意等方式來進行監督，監督工作基本上有答復，但大都是解釋性的，有的甚至是應付，至于后來有沒有落實、具體落實的情況如何往往無從得知。缺乏制度約束的民主監督，直接影響民主黨派的監督熱情，監督過程很容易演變為形式主義走過場，民主監督時對地方黨委政府工作提出批評、建議總是不痛不癢、無關緊要，有的甚至是借此機會唱贊歌，違背設立民主監督職能的初衷。要改變這種現象，實現民主監督的目標，有必要強化民主監督的結果運用和評價機制。

一是強化民主監督的結果運用。如同真理是思想體系的首要價值，公平正義是社會制度的首要價值。民主監督的結果如果不能受到公平的對待和足夠的重視，勢必“劣幣驅逐良幣”，“監督了改與不改一個樣”，監督方的積極性將遭受打擊。目前我國民主監督在監督結果的處理和反饋階段還缺乏強有力的措施來保障監督效果落到實處，失去韌性的柔性監督呈現出鮮明的“人治”色彩，比如民主監督的好壞，總是取決于黨派負責人個人的能力與社會、政治地位，體現在黨派負責人的人格魅力上，甚至于依賴中共一把手的重視程度。

建構民主監督的結果運用制度，明確被監督者必須在一定工作日內將監督內容的落實效果向監督方書面反饋，監督方有權視反饋情況進一步向被監督者提改革的要求。在不違反國家保密制度和個人隱私的前提下，監督意見和反饋意見在相關媒體公布；被監督者不理睬監督，或敷衍應付的，其上級部門或領導應當督促其改正；相關工作記錄將作為對被監督者單位考核評價和被監督者單位負責人、主要責任人的考核、獎懲、晉升的依據。

二是建構黨派監督評價機制，對民主黨派行使監督權的工作進行考核評估。如由統戰部門牽頭，各民主黨派參與，并且聽取社會輿論和民眾的意見，按照績效考核的一般原則建立考評機制。民主監督的效果也要對外公開，以便接受社會的監督。通過相關制度安排，檢查各民主黨派是否正確履行監督之責，使各民主黨派從“要我監督”向“我要監督”轉變。對監督行為和監督效果進行評估考核，是為了保證監督過程的規范性和合法性，是為了檢驗實效、區分優劣和發現問題，最終成為監督方的激發動力。民主黨派監督不僅要發揮“智囊團”“咨詢機構”的作用，更要發揮“晴雨表”“監控器”的作用。

（作者為中國法學會法治研究基地網絡社會治理法治研究所執行所長，江漢大學法學院教授）