如何在扶貧中體現全面發展的思想

翁鳴

國家發展，民生為先。作為一個擁有13.8億人口的東方大國，中國全面建成小康社會，必須解決欠發達地區的脫貧問題。我國“十三五”扶貧開發的目標是到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。如何實現扶貧對象脫貧，需要科學的觀念和方法。在提高貧困人群經濟收入的同時，還要考慮貧困地區的政治發展、社會發展、文化發展和生態文明，使扶貧脫貧與小康社會發展有機銜接，與經濟社會全面發展有機銜接。

一、堅持“五位一體”總體把握

十八大報告指出，建設中國特色社會主義，總體布局是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體。這是一個有機整體，其中經濟建設是根本，政治建設是保證，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態文明建設是基礎。只有堅持“五位一體”全面推進、協調發展，才能形成經濟富裕、政治民主、文化繁榮、社會公平、生態良好的發展格局，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。顯而易見，如果只重視某一個方面而忽視其他方面，就會影響我國經濟社會發展的可持續性，這是在總結以往經驗教訓的基礎上，深刻理解社會主義建設客觀規律、貫徹落實科學發展觀的一個新部署。

“五位一體”總體布局體現了科學發展觀的深刻內涵，是當代中國促進人的全面發展的必然要求。要堅持以人為本的核心立場、全面協調可持續的基本要求和統籌兼顧的根本方法，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為工作出發點和落腳點，從現代化建設全局的高度積極應對新矛盾、新問題，處理好當前與長遠、局部與全局的關系，統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，努力促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

“五位一體”涉及社會主義建設各方面的系統布局，包含了經濟、政治、文化、生態、法治以及黨建等諸多內容。這些方面之間相互聯系、相輔相成、相互融合，每一部分的發展將會促進其他領域的發展，而每一領域的短板又將制約其他領域的發展。“五位一體”總體布局強調其中各個部分的相互聯系和協調發展。同時，實踐和理論都是不斷發展的，只有經歷發展過程才能實現內涵的不斷豐富以及科學性和實踐性的不斷統一。

“五位一體”作為貫徹科學發展觀的一個新部署，對我國各項工作具有普遍的指導意義。同樣，在扶貧攻堅這項宏大、艱巨的系統工程中，特別是地方扶貧面對各種具體、復雜的問題，更需要貫徹落實科學發展觀，堅持“五位一體”總體把握，處理好經濟發展與政治民主、文化發展、社會發展和生態文明之間的相互關系，這是更好地體現以人為本的發展思想，也是充分考慮我國經濟社會的長遠發展。

二、注意扶貧工作中的幾個問題

扶貧是世界各國共同面臨的問題，消除貧困成為國際社會和中國政府亟待解決的重要經濟社會問題。我國減貧的效果十分顯著，從1978年貧困人口2.5億人減少至2016年農村貧困人口4335萬人。但是，我國還有4000多萬貧困人口，這相當于一個中等國家的人口數量，剩下的貧困人群大都是扶貧攻堅的“硬骨頭”。其中，全國有10個省（區）各自需要易地扶貧搬遷人數不少于100萬，全國易地扶貧總人數1000多萬，能否幫助4000多萬人擺脫貧困，這不僅關系到全面建成小康社會，而且關系未來我國人民共同富裕的發展進程。

為了更好地完成我國脫貧目標和全面建成小康社會，在不畏艱難、勇挑重擔的同時，還需要用科學的思維、縝密的計劃、深入的調研，調動和聚集社會各方面的智慧與力量，需要按照“五位一體”總體布局，解決地方扶貧攻堅中出現的一些問題，促進扶貧攻堅的健康發展。從我們調研的情況來看，以西南地區的易地扶貧搬遷為例，有些問題值得關注和研究。

（一）扶貧統計存在精準度不足

對于易地扶貧搬遷的必要性和重要性，應該在精準統計的基礎上，做出科學的分析和決策。例如，對于整體搬遷的行政村及自然村，應該做好地處山區的海拔高度、基礎設施、公共服務建設等統計工作，這在技術上和統計處理上完全可以做到。但是，這些本來可以完成的統計資料幾乎沒有，造成了易地扶貧搬遷的科學性不足。另外，外出務工人員收入缺乏直接的、有效的統計，這也影響了對扶貧對象的精確定位，從而造成扶貧對象不精準帶來的一系列問題。

（二）忽視對少數民族文化保護

有些地區易地扶貧搬遷涉及少數民族文化，包括少數民族的原住地、長期形成生活環境、風俗習慣、宗教信仰以及語言等，這不僅直接影響搬遷人群的心理變化，妨礙他們適應和融入新的社會環境，而且還涉及保護和傳承少數民族文化的問題。在很多情況下，少數民族文化是不可再生的歷史性寶貴財富，亟須保護。現在絕大多數地區的易地扶貧搬遷，幾乎沒有考慮如何保護和傳承少數民族文化問題。貴州黔西南州開始注意對少數民族文化的保護，并與中國藝術研究院簽訂有關少數民族非物質遺產保護的合作框架。

（三）搬遷地區產業發展不同步

為了保證易地扶貧搬遷能夠“穩得住、可持續”，必須解決移民搬遷后的就業問題，這需要有相應的產業發展作為支持。如果缺少產業支持，易地扶貧難以可持續，甚至可能落入返貧的“陷阱”。但是，有的地方政府要求群眾從農村搬遷至城鎮，但是當地二三產業發展不足，難以吸納搬遷群眾就業。同時，易地搬遷農民又沒有分到新的承包地，這就造成易地搬遷群眾就業困難，直接影響搬遷群眾的積極性，以及搬遷后是否穩定生活的問題，甚至會產生新的社會不穩定因素。

（四）存在易地搬遷中對象錯位現象

在一些貧困山區，易地搬遷對象不是最需要搬遷的困難人群，而是生活條件相對較好的農村人群，特別是一些有外出務工人員的家庭。一般地講，外出務工人員的家庭收入，已經高于現有的貧困線標準。為什么會出現這種情況呢？其主要原因是有些貧困家庭成員缺少文化或缺少其他技能，或者難以籌集搬遷需要的資金等，他們擔心一旦遷出原住地，特別是脫離農業生產領域，難以找到或勝任新的工作崗位，不易維持新居住地相對較高的生活成本。而生活條件較好的農村群眾愿意易地搬遷，因為他們不會擔心非農就業和籌集搬遷資金問題，反而能夠進一步改善生活條件和增加福利。

（五）存在弄虛作假、貪污腐敗現象

在社會價值觀多元化和崇尚金錢至上的影響下，在政府主導的大規模投資建設工程中，一些干部內心滋生的貪腐欲望急劇膨脹，不可避免地會產生各種弄虛作假和貪污腐敗情況。農村基層干部不僅掌握具體的操作權，而且由于基層民主制度不健全而易于化公為私。根據中央紀委和地方紀委的公開報道，農村干部利用扶貧貪污腐敗的案件屢屢發生。同時，更多的是為了應付上級檢查進展，采取弄虛作假的方式對付檢查，例如，列出虛假的進展數字，實際上遠未達到應該完成的扶貧工作，嚴重影響了扶貧脫貧的實際效果。

（六）不善于調動群眾的積極性

在一些地方扶貧工作中，出現“干部干、群眾看”，以及干部工作十分辛苦，但群眾不滿意的情況。這不僅加深了干群之間的隔閡，而且容易形成社會不穩定因素。扶貧脫貧本是為人民群眾辦好事，但是思路和方法不對，結果就會相反。究其原因是在市場經濟條件下，社會群體利益多元化和社會價值觀多元化，客觀上要求政府需要調整社會管理方式，即創新社會管理模式和引導群眾有序參與管理，現在不少地方干部仍然不適應形勢變化，仍習慣于計劃經濟時期的行政命令方式，這必然引起群眾的反感和不合作態度。

三、解決扶貧中有關問題的主要思路

只有用科學發展觀作指導，才能取得扶貧攻堅的良好效果。“五位一體”總體布局體現了科學發展觀的深刻內涵，也是指導我國扶貧開發的重要思想。從“五位一體”出發，就是要把握經濟、政治、社會、文化、生態等方面的相互聯系、相輔相成、相互融合。在扶貧開發過程中，努力處理好各方面之間的關系，從整體上保證總體效益最大化，決不能只顧某一個方面而放棄其他方面，否則會對未來發展留下后遺癥。

首先，要樹立科學的思想和觀念。現在有些地方干部缺乏科學發展觀，不了解“五位一體”的科學內涵，不知如何應對新時期的社會變化，不會創新工作思路和工作方法，習慣于計劃經濟時期行政命令方式，不注意聽取人民群眾的意見。有些干部不做深入的調查研究，不了解群眾不愿搬遷的真實原因，不認真解決易地扶貧搬遷的難點問題。例如，有些貧困戶不愿遷出，其中，有人擔心搬遷后就業困難，有的老人不適應新的生活環境，有的人感覺失去自己民族的精神文化，特別是遷出原住地容易隔斷少數民族的文化淵源。只有統籌兼顧經濟、政治、社會、文化、生態各方面關系，才能很好地解決問題。

其次，創新時代要求的工作方法。新的歷史時期具有新的變化特征，要適應社會發生的新變化，客觀要求創新工作機制和方法，最大限度地調動人民群眾的積極性，讓他們主動參與到改革和發展之中。扶貧開發是一項關系億萬人民的偉大事業，涉及到千千萬萬人的切身利益，需要創造出社會各方參與的新機制和新方法。貴州省黔西南州在實踐探索的基礎上，總結出“四方五共”工作法，具有一定的典型性和啟示意義。所謂“四方五共”是指在易地扶貧搬遷過程中，由政府、群眾（搬遷戶）、工商聯（企業）和社會（民主黨派、專家學者、社會團體、新聞媒體）組成的四個方面，讓四方一起共商、共識、共建、共享、共擔，通過民主協商形成共同認識，在共同認識基礎上共同建設，出現問題后共同承擔責任。這種“四方五共”工作法符合社會管理創新方向，有利于調動社會各方面的積極性，特別是利益相關方的參與熱情，并在民主協商中解決矛盾和沖突。同時，發揚民主、集思廣益有利于發現和解決問題，避免政府決策失誤帶來的損失。

再次，建立基層民主的監督機制。政府推動的大規模投資建設，必須有相應的監督機制，杜絕資金管理漏洞和腐敗現象。這類政府投資的大型建設項目，具有兩個明顯的特點，一是投資建設金額巨大，二是干部管理權力較大。因此，不僅需要健全和完善相關管理制度，而且要加強農村基層民主監督制度和方法，特別是對于縣級有關部門和鄉鎮、村級干部的監督管理。主要方法包括：組建由村民代表參加的民主監督，通過張榜公示方式履行公開公正，配合上級紀檢、財政、審計部門檢查，形成上級督查、群眾監督、部門檢查的監督機制，進一步壓縮貪污腐敗的可能空間，將權力關在制度監督的籠子里。

最后，加強政府的科學民主決策。科學發展觀的精髓，在于用民主和科學的思想指導工作。“五位一體”總體布局更是明確要求，對經濟社會發展需要把握總體平衡，兼顧各方面之間的相互關系。運用科學發展觀，要求重視和發揮各類人才的聰明才智，尤其是專業技術人員和社會科學工作者，利用他們的專業知識和技術特長解決有關難題。為此，擴大和拓寬專家學者參與扶貧開發的平臺渠道，有利于加強扶貧攻堅的科學民主決策。

四、國外有關經驗的借鑒

借鑒國外農村建設和扶貧項目經驗，可以開闊視野和拓展思路，有助于我們更好地完成脫貧目標和全面建成小康社會。根據已出版的書籍和新聞報道，以下一些經驗值得關注。

（一）強調奉獻精神和自助精神

韓國新村運動開始時就強調兩方面，一是地方官員為改善農民生活條件的奉獻精神；二是農民需要培養很強的自助精神。當時的韓國政府領導人認為，官員和農民的態度轉變是韓國農村現代化的重要因素。為了保證新村運動的成功，韓國政府組織并實施了兩個不同層次的培訓計劃，一是高級官員和社會精英分子參加的新村運動培訓，主要目的是從整個國家發展的高度，認識和支持新村運動的重要性；二是村莊領導人和項目負責人參加的新村運動培訓，幫助他們理清農村發展的思路，以及完成新村運動計劃的工作能力。

在新村運動中地方官員要做的第一件事，就是在村莊中選擇可以實施的具體項目。在村莊改造的許多項目中，選擇可以通過村民的合作努力能夠解決的項目，選出的項目再根據各個村莊的具體條件優先安排。在新村項目實施前，當地政府建議每個村莊組織一個村莊發展委員會，由5-10名成員組成，他們決定援助物質應該用于村中哪些地方。在一般情況下，村莊發展委員會負責人不是時任的村長，因為新村運動工作是體現不計報酬的奉獻精神。

（二）鼓勵群眾參與移民安置計劃

國際移民搬遷實踐證明，為了推進移民搬遷順利進行，政府部門應該努力創造良好的社會環境，積極引導移民群眾認同搬遷，同時又不能大包大攬，以免抑制和抵消移民群眾自發、自助、協同的創造性。促進貧困人群參與移民安置的過程，也是不斷提高社會治理能力建設的過程。

印度M.C.Halli居民區體現了移民群眾參與安置決策的過程。例如，移民群眾對安置房屋的涉及和建設要求被地方政府采納，對燃氣灶的要求也獲得相關部門采納。蘇丹達爾富移民安置過程中，賦予搬遷移民足夠的資助權利，包括每個家庭在居民區的位置，學校、醫院等位置的選擇，均征求移民群眾的意見和建議，以解決搬遷移民的生活需要。在安置區新家園建設中，居民參與決策能夠增強主人翁意識，有助于安置區建設工作順利地推進。

（三）注重移民就業能力的培養

易地扶貧不是簡單地離開深山老林，更重要的是開發和培養移民的發展能力，即在新的安置區運用自己的能力和技能，實現脫貧致富的愿望和目標，而非長期依賴政府救助和接濟進行生活（失去勞動能力和特殊情況者除外），這是擺脫貧困和防止返貧的關鍵所在。

美國福利政策改變是一個有益的啟示。1996年克林頓政府頒發了《個人責任和工作機會協調法案》，這是美國福利政策的一個轉折點。當時新政策的目的是通過促進就業，鼓勵公民個人承擔責任。這項改革的最主要內容，就是用“貧困家庭臨時救助”代替原來的美國社會保障法案，使救濟從原來的無限制終身福利轉變為一種有限制的臨時福利，并將重點放在督促和幫助失業者再就業方面，使他們樹立“以工作求自立”的理念，其目的是通過提高受助人的工作意欲和降低對福利救濟的依賴，實現增加失業者的個人責任。改革之前，美國福利制度對貧困人口提供援助方式，是每月發放可兌換現金的支票或可作現金使用的其他票證。改革之后，美國政府大力增加為窮人提供的就業培訓、文化教育、就業交通和孩子照顧等方面福利性開支，幫助人們提高自謀生活的能力。

巴西政府重視貧困人口的就業問題。由于大量農村剩余勞動力轉移至城市，巴西城市低端勞動力失業情況嚴重。為此，在促進年輕人就業方面，采取兩類主要措施：一是對未完成學業、未找到工作的年輕人，提供免費的職業培訓，并為年輕人創業提供低息貸款；二是鼓勵企業招收年輕人，企業招聘首次參加工作的年輕人，可以獲得政府提供的政策性補貼。

（四）重視扶貧搬遷計劃和安置

易地扶貧搬遷是否獲得成功的條件之一，是移民安置區的建設情況。這包括移民新居房屋、周邊環境，以及適當保留原來生活習慣、民俗民風、宗教信仰、文化傳承等，以消除移民搬遷帶來的心理不適和恐慌壓力。

土耳其通過《土地征用法》和《移民安置法》，提出對重新安置因修建大壩等基礎設施造成移民的新戰略，盡可能靠近原來家園的農村或城市的安置區，并確保移民生活水平的改善。在土地被征用過程中，首先要獲得政府主管部門批準，其次是確定被征用土地的規模和邊界，最后是由每個區評估委員會確定資產的價值。值得關注的是，評估委員會設有5名常設成員和5名臨時成員，不包括國家水利工程管理局的官員。常設委員會中有3名技術專家（農業工程師和建筑工程師），另外2名是有影響的移民代表。

土耳其《移民安置法》規定，對一個家庭提供足以滿足現有家庭人口規模的住房或宅基地；對手工業者和商人提供信貸，以便重建其生產場地和商店；確保農民有充足的土地、生活儲備、農業設備及農作物種子等，保證農民繼續從事農業生產。在土耳其，因基礎建設而移民搬遷的人群中，大約25%的家庭選擇政府協助的移民搬遷安置，其余75%的家庭傾向于自我安置，因為他們得到足夠的土地補償資金，用于重新安置的成本支出。蘇丹政府為每個移民家庭留出足夠的空間，用于建造居住房、糧食儲藏室和菜園。另外，每個移民安置點都預留足夠的空間，用于建設學校、醫療衛生室、辦公場所和小型超市等，以滿足搬遷移民的生活和發展要求。

雖然我們不能照抄照搬國外政策和做法，但是這些經驗及其隱含的理念值得學習和借鑒。惟有與時俱進，不斷學習和實踐，堅持改革和創新，艱苦奮斗與拼搏，才能實現2020年扶貧目標和全面建成小康社會。

（作者為中國社會科學院城鄉發展一體化智庫秘書長、研究員）