鄭博文

摘 要：行政自由裁量權(quán)的廣泛存在，是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。法律條文的相對穩(wěn)定性和局限性與社會生活多變性的矛盾，行政管理范圍的廣泛性和日趨復(fù)雜性以及對行政高效化的要求為行政自由裁量權(quán)的存在提供了基礎(chǔ)和支撐。但是，權(quán)力容易被濫用是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，要防止行政自由裁量權(quán)的濫用，必須從立法、司法、行政和公民監(jiān)督的角度進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力以及權(quán)力之間的相互制約。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；濫用；法律規(guī)制

一、行政自由裁量權(quán)存在的必要性

行政自由裁量權(quán)的廣泛存在，是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。

（一）解決法律的相對穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)生活多變性矛盾的有效途徑

眾所周知，法律具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，朝令夕改的法律只會引起執(zhí)法者的無所適從和守法者的內(nèi)心惶恐，也有損法律的權(quán)威。任何一部法律的制定都是以社會處在過去的某個節(jié)點(diǎn)為參考依據(jù)，嚴(yán)格意義上說每部法律制定實(shí)行的那刻起便就已經(jīng)落后于社會的發(fā)展，這也是法律滯后性的典型表現(xiàn)。法律條文的規(guī)定是靜態(tài)化的，即使最完備的法律也不可能完全預(yù)料到未知世界的發(fā)展變化。在社會發(fā)展的過程中，現(xiàn)實(shí)生活的豐富多樣化是紙上的法律所無法企及的。行政自由裁量權(quán)的廣泛存在，可以有效地化解兩者之間的矛盾。

（二）行政管理范圍的廣泛性和日漸復(fù)雜性是自由裁量權(quán)存在的主要原因

現(xiàn)代社會，行政管理范圍的不斷擴(kuò)大直接推動了行政權(quán)的無限延伸。行政管理內(nèi)容的廣泛性和包容性是有目共睹的，它涉及到稅收、海關(guān)、宗教、治安、文化、教育、體育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等諸多方面。有很多領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，對立法的要求較高。但是立法者的能力畢竟是有限的，不可能精通于社會生活的各個領(lǐng)域。因而，在立法過程中，難免會出現(xiàn)疏漏和空白之處。而對于行政執(zhí)法者而言，他們掌握自身領(lǐng)域的專業(yè)知識，并且在工作中積累了豐厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，賦予行政主體以及執(zhí)法人員一定的自由裁量權(quán)，可以使其在法律規(guī)定不完備的情況下，根據(jù)自身的專業(yè)技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作出正確的裁決。若僵化的要求行政執(zhí)法人員嚴(yán)格依照法律辦事，則會出現(xiàn)很多執(zhí)法上的障礙，造成行政主體執(zhí)法僵化，缺乏靈活性。

（三）實(shí)現(xiàn)行政管理高效化的需要

行政效率是行政法制的一項(xiàng)重要原則，要求行政機(jī)關(guān)行使職能時，以盡可能少的“投入”，獲得盡可能大的“功效”。在現(xiàn)代行政管理中，普遍存在這樣一個問題：行政機(jī)關(guān)辦事拖拉，行政程序冗繁，行政效能低下。這一方面是由行政管理體制造成的，另一方面，法律的相對滯后性無疑也是阻礙行政效能實(shí)現(xiàn)的一個重要因素。賦予行政機(jī)關(guān)充分的自由裁量權(quán)，可以使行政主體在“法無明文規(guī)定時”根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)或者對法律的信仰而作出合法、合理的裁決。

二、行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)形式

（一）行政不作為

即法律規(guī)定行政主體必須為某種行為時，行政主體違背法律規(guī)定，消極的放棄行使行政職權(quán)，玩忽職守的行為。這種濫用行政裁量權(quán)的行為普遍存在，這里我們以《行政許可法》為例。《行政許可法》第38條規(guī)定了行政許可決定的作出，即申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。而不予準(zhǔn)許的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知其救濟(jì)方式。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)超過法定時限不作出處理意見或者是不履行告知義務(wù)和救濟(jì)途徑的現(xiàn)象普遍存在。

（二）行政亂作為

即行政主體違反法律規(guī)定或者法治精神，根據(jù)自己的主觀意志而隨意作為。行政亂作為在行政自由裁量權(quán)的濫用中是最為常見的，并且在治安管理處罰領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯，主要體現(xiàn)在：①濫用權(quán)力。行政執(zhí)法人員違背法律，濫用職權(quán)，對應(yīng)當(dāng)處罰的不處罰，對應(yīng)當(dāng)免于處罰的亂處罰；對應(yīng)當(dāng)輕罰的施以重罰，對應(yīng)當(dāng)重罰的進(jìn)行輕罰等等。②超越授權(quán)。行政執(zhí)法主體超越了法律規(guī)定的范圍、幅度和處罰種類而行使處罰權(quán)。如《治安管理處罰法》第91條規(guī)定了治安處罰的決定機(jī)關(guān)即由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定，公安派出所對警告和五百元以下的罰款有處罰決定權(quán)。若某公安派出所認(rèn)為，行政相對人的態(tài)度惡劣，必須嚴(yán)懲，而對其罰款1000元并進(jìn)行行政拘留，則是超越行政自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。這在行政亂作為中也是較為常見的。③具體行政行為顯失公平。行政主體在執(zhí)法過程中，背離法律原則，摻雜個人的感性因素，根據(jù)個人好惡來決定處罰的種類和幅度。對相同情況作出不同處理，對不同情況作相同處理，或者在解決糾紛時，明顯的偏袒當(dāng)事人一方，處罰結(jié)果明顯不公。

三、規(guī)制行政自由裁量權(quán)濫用的措施

（一）立法機(jī)關(guān)的源頭預(yù)防：完善立法

在我國，權(quán)力的行使來源于立法上的授權(quán)，行政自由裁量權(quán)也不例外。為了更好的控制行政自由裁量行為，必須從權(quán)力的來源上進(jìn)行預(yù)防，即完善立法。盡量做到科學(xué)立法、民主立法、立法精細(xì)化。所謂科學(xué)立法，是指降低法律概念的模糊性和增強(qiáng)法律語言的可操作性；所謂民主立法，是指在立法的過程中，必要條件下舉行立法聽證會以及專門的論證會，廣泛征求專家的意見，增強(qiáng)立法的專業(yè)性，強(qiáng)化公眾參與，減少法律在執(zhí)行過程中的阻力；所謂立法的精細(xì)化是指法律所涵蓋的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量具體，用語盡量規(guī)范，規(guī)定盡量細(xì)致，以減少行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的機(jī)會。

（二）司法機(jī)關(guān)的外部制約：擴(kuò)大司法審查的范圍

我國《行政訴訟法》第五條明確了人民法院審理行政案件時的審查標(biāo)準(zhǔn)：對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而將“合理性”排除在司法審查的范圍之外。此項(xiàng)規(guī)定，為行政自由裁量權(quán)的濫用提供了空間，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。因?yàn)椋谛姓?zhí)法過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為合法但不合理的現(xiàn)象。舉例來說，《治安管理處罰法》第26條規(guī)定：“結(jié)伙斗毆的處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。”甲乙聚眾斗毆，情節(jié)相同，公安機(jī)關(guān)對甲處七日拘留，而對乙處七日拘留并處二百元罰款。從處理結(jié)果上來看，公安機(jī)關(guān)的行為并不存在違法問題，符合《治安管理處罰法》規(guī)定的處罰幅度和種類。但是，其合理性卻受到質(zhì)疑：為何甲乙情況相同，卻不同處理？根據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》的規(guī)定，法院僅能就具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，這明顯對乙不利。總的來說，我國行政訴訟法的受案范圍過于狹隘，在今后的《行政訴訟法》的修改中，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大法院審查行政案件的范圍，加大司法審查的力度，以規(guī)制行政主體行使自由裁量權(quán)的行為，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的有效制約。

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