人口變動趨勢下基本公共服務精準配置策略研究

王 茜，麻 薇，張許穎

(中國人口與發展研究中心，北京100081)

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公共管理

人口變動趨勢下基本公共服務精準配置策略研究

王 茜，麻 薇，張許穎

(中國人口與發展研究中心，北京100081)

公共服務的精準配置關鍵在于摸清服務對象的人口學特征。“十三五”期間我國人口總量依然持續增加，出生人口顯著上升，老齡化趨勢更加嚴峻，人口流動日趨頻繁，城鎮化水平明顯提升，戶籍人口城鎮化和常住人口城鎮化差距進一步縮小。這客觀上對我國基本公共服務在總量、結構、區域、人群等方面的精準配置提出了嚴峻挑戰。借鑒國內一些地區基本公共服務配置的基本經驗，提出基本公共服務精準化配置相關策略，為政府進行基本公共服務精準配置提供政策參考。

人口流動；人口結構；基本公共服務；精準服務

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確指出，到2020年全面建成小康社會，基本公共服務體系比較健全，城鄉區域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。“十三五”期間恰恰是總體實現基本公共服務均等化的關鍵期和攻堅期。

基本公共服務精準配置的關鍵在于服務對象，而服務對象的人口學特征(總量、結構、分布、遷移等)又是精準配置的重點。[1]因此，深入研究“十三五”時期我國人口變動的趨勢，分析我國基本公共服務精準配置面臨的挑戰，并提出應對策略和政策建議，對2020年總體實現基本公共服務均等化和支撐政府決策具有重要的實踐意義。

一、“十三五”時期我國人口變動趨勢測算結果

(一)測算方法、數據來源和參數設置

本文使用PADIS人口微觀仿真模型，主要根據Monte Carlo原理和出生、死亡、遷移、婚姻等分布規律，模擬單個人的“生長-離家-婚姻-生育-死亡”過程，分抽樣、仿真、統計三個步驟進行測算。PADIS人口微觀仿真方法可以將人口個案數據按照農業戶籍、非農業戶籍和不同省份，標記不同生育政策作用情況。

本文以國家統計局第五次人口普查(以下簡稱“五普”)1 180萬個案數據為基礎，考慮出生漏報，依據國家統計局2005年小普查數據、2010年“六普”數據、2014年人口變動抽樣數據等可獲得的信息，對數據進行整合、校驗和比對。

本文大致會用到如下四類參數：(1)仿真基礎數據。使用國家統計局2000年“五普”10%人口普查個案數據，共11 803 940條。(2)漏報數據補填。根據2000年“五普”10%數據匯總出的分城鄉、分性別的年齡別分布與“五普”公布的100%分城鄉、分性別的年齡別分布的差異，計算出2000年“五普”0～9歲低齡組人口漏報個案，然后按隨機方式找出年齡差在15～49歲之間的婦女標記為母親進行人口個案的填補。填補調整之后為12 081 485條，在全國人口年齡結構具有代表性。(3)數據校驗與調整。根據國家統計局2005年小普查抽樣結果數據進行校驗，調整了獨生子女比例等數據，再仿真到2010年，對比“六普”年齡結構和婚姻狀態數據，基本一致后，進行仿真測算。2010年仿真實際樣本量約為全國人口的0.923%。(4)新信息校驗。根據2014 年國家統計局人口變動抽樣的年齡結構、已婚育齡婦女孩次結構等數據，對個案數據又作了相應調整，盡量與國家統計局的數據相吻合。調整之后的個案數據達到13 028 399條，作為本次仿真的起點數據。

此外，仿真過程使用如下參數：(1)使用“六普”數據的年齡別生育模式；(2)使用PADIS 決策支持平臺提供的婚姻狀態轉移數據；(3)預期壽命：起始值為2010年“六普”數據公布的全性別平均壽命74.83 歲，其中男性72.38歲，女性77.37歲；終點值采用聯合國世界人口展望2015年版本設定的2050年的預測值，2050年男性平均預期壽命上升至78.67歲，女性平均預期壽命上升到81.25歲；(4)出生性別比：2010年“六普”數據為117.94，假定2030年逐步下降到107，并穩定到2050年；(5)進入超生事件的比例：設定為5%、3%，具體含義是2016 年以前，已生育一孩的已婚育齡婦女且不符合二孩生育政策的有5%進入超生事件；已生育二孩的已婚育齡婦女中有5%發生三孩生育事件，2016年以后該比例降低為3%；(6)不孕不育率：按照10%估計；(7)獨生子女的婚配模式：使用2009年“獨生子女婚姻狀況和生育情況抽樣調查”(原國家人口計生委發規司組織)數據，計算農業戶口和非農業戶口單獨、雙獨、雙非等育齡婦女家庭分年齡段所占比例，對2010年仿真個案數據作相應回填與修正；(8)目標人群：考慮生育政策的實際情況測算“全面兩孩”政策實際影響。*2013年前，農村已經實行“單獨兩孩”政策的有遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、安徽、天津等七省(市)；農村已經實行“全面兩孩”政策的有海南、云南、青海、寧夏、新疆等五省(區)；其余 19 個省(市，自治區)，農村已育一個女孩的育齡婦女家庭戶可以生育二孩(1.5 孩政策)。2014年開始，各省(市、自治區)城鄉全面實施“單獨兩孩”政策。

(二)“十三五”時期我國人口變動趨勢測算主要結果

1.人口基本態勢。測算結果表明，2016-2020年中國人口呈增長態勢，大約在2018年我國總人口將突破14億人。“十三五”期間勞動年齡人口呈下降態勢，15～59歲勞動年齡總人口將由2015年的9.227億人下降到2020年的9.175億人，占總人口的比重將由2015年的66.8%下降到2020年的64.3%。少兒撫養比將由2015年的0.240 提升到2020年的0.263；老年撫養比將由2015 年的0.141提升到2020年的0.179；總撫養比將由2015年的0.381 提升到2020年的0.442。

2.戶籍人口城鎮化和常住人口城鎮化差距進一步縮小。2014 年年末我國城鎮化率為54.8%，預計“十三五”期間城鎮化率將突破60%，城鎮人口預計在2020年將達到8.7億人。與此對應，我國農村人口規模在萎縮，到2016年大約下降到6億人以下，到2020年維持在5.6億人。“十三五”期間非農化率預計突破40%，到2020年年末預計達到45.2%。戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距由2015年的18.4%下降到2020年的15.6%。隨著后發省份的快速趕超，我國各個省份的城鎮化差異日趨縮小。據測算，到2020年，除西藏外，其它省份的城鎮化率均會超過50%，進入城市主導的社會形態。其中，北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、廣東七個省份的人口城鎮化率超過70%，進入城鎮化的成熟階段。戶籍人口非農化測算結果顯示，到2030年，全國有22個省份的戶籍人口城鎮化率超過50%；到2050 年，除西藏外，所有省份的戶籍人口城鎮化率均超過50%。

3.出生人口變動趨勢。本文根據不同的生育意愿情景，分別設定高方案、中方案和低方案。圖1顯示，2016年實施“全面兩孩”政策，即使是低方案，也會出現一個生育小高峰。高方案的出生人口高峰在2017年，此時出生人口總量將為2 005萬人。

注：2010-2015年數據來自國家統計局統計公報，2016-2020 年數據為測算結果。

4.學齡前兒童和在學兒童規模變動趨勢。“全面兩孩”政策實施后我國0～6 歲的兒童總量呈現不斷增加的態勢。2014年我國0～6歲的兒童總量為1.102 億人，2020年高方案0～6歲兒童總量將達到1.298 億人，中方案為1.328億人，低方案為1.270 億人。從3～6歲的學齡前兒童規模來看，2014年我國3～6歲學齡前兒童為6 259.1 萬人，2015年略微有所下降，為6 240.8 萬人，2016 年、2017年、2018年和2019年分別為6 245.3 萬人、6 275.4萬人、6 377.2萬人和6 572.2萬人。2016年和2017年新增二孩人口只有到2020年才能進入3～6 歲的學齡前兒童(見圖2)。

注：2010-2015年數據來自統計年鑒，2016-2020年數據為測算結果。

5.人口老齡化變動趨勢。人口老齡化加速是未來我國人口結構變化的基本特征之一。2014 年我國60歲及以上老年人口為2.104 億人，其中65 歲及以上老年人口為1.361 億人，80歲及以上老年人口為2 466 萬人。據測算，“十三五”期間我國老齡化速度將加快。2020年60 歲及以上老年人口將達到2.524 億人，其中65 歲及以上老年人口將達到1.793億人，80 歲及以上老年人口預計達到3 025萬人(見圖3)。

注：2010-2015年數據來自統計年鑒，2016-2020年數據為測算結果。

6.流動人口變動趨勢。改革開放30多年以來，我國農村勞動力向城鎮轉移的潛能得到大量釋放，流動人口總量呈現下降趨勢。2015 年，我國人戶分離人口由2014 年的2.98 億人下降到2015年2.94 億人，流動人口由2014年的2.53億人下降到2015 年2.47億人。“十三五”時期，隨著我國新型城鎮化(尤其是就地城鎮化)的快速推進和區域經濟一體化進程的加快，未來我國人口流動不僅總量呈下降趨勢，而且省內短距離的流動占全部流動人口的比重會上升，而跨省遷移占全部流動人口的比重會下降。據測算，2020 年我國人戶分離的人口預計為2.28億人，其中流動人口為1.93億人(見圖4)。

注：2010-2015年數據來自統計年鑒，2016-2020年數據為測算結果。

測算結果表明，到2020 年，個體流動的總規模為5 491萬人，占比為28.45%；家庭式流動的總規模為1.38億人，占比為71.55%，其中，舉家流動規模為9 431萬人，占全部家庭式流動人口的68.3%(見表1)。2016年0～6歲的流動兒童為1 139萬人，占全國0～6 歲兒童的10.12%；0～14歲的流動兒童為2 449萬人，0～17歲的流動兒童為3 827萬人。到2020年，0～6歲的流動兒童下降為931萬人，占全國0～6歲兒童的7.17%；0～14歲的流動兒童為2 001萬人，0～17歲的流動兒童為3 127萬人(見表2)。

表1 “十三五”期間流動人口家庭遷移變動趨勢

注：個體流動，指的是只有一個人，沒有與任何家庭成員一起在流入地生活。準家庭流動，指的是部分核心家庭成員(可能是配偶，可能是子女，也可能是未婚受訪者的父母和未婚的兄弟姊妹)沒有進入流入地，與流動人口一起共同生活。舉家流動，指的是核心家庭成員不是以個體或部分家庭成員，而是以完整家庭的形式離開流出地，進入流入地。

表2 “十三五”期間流動兒童規模變動趨勢

二、人口變動對基本公共服務精準配置的影響

(一)人口變動對基本公共服務資源供給的影響

首先，出生人口增多客觀上需要更多的婦幼保健和學前教育服務資源。“十三五”期間，計劃生育政策進一步完善，“全面兩孩”政策2016年已實施，出生人口客觀上必然增加。政策實施后，城鎮的出生人口預計每年平均增加25%左右。總體來看，調整政策后，出生人口增加會對計劃生育婦幼保健公共服務造成一定程度的影響，特大城市、省會城市中的助產服務機構的服務供給能力將面臨挑戰，尤其是優質助產服務機構壓力較大。[2]實施“全面兩孩”政策后，2017—2020 年每年高齡產婦預計達到330～350 萬人，大約是往年高齡產婦的1.3～1.4 倍。在大城市，這個情況更加突出，將進一步加大對婦幼健康服務的壓力。此外，出生后的孩子三年后立即進入學前教育階段，由此需要增加對學前教育資源的供給。

其次，老年人口的增加呼吁更多的養老服務和醫療保健服務資源。“十三五”期間我國老齡化程度加快。60 歲及以上的老年人口總量呈現快速增加勢頭，到2020 年將達到2.524 億人，此時80 歲以上的高齡老人將超過3 000 萬人。[3]老齡人群的增加對社會養老服務資源構成壓力和挑戰，包括與養老有關的社會保險服務、醫療保健服務、殯葬服務等等。數據顯示，“十三五”期間我國死亡人口將以每年17 萬人的速度增加，到2020 年我國死亡人口將達到1 115 萬人左右。老年人口的增加不僅需要增加養老資源，更重要的是，將連動其他服務資源的結構性和總量的變動。

(二)人口流動對基本公共服務資源結構性分布的影響

第一，城鎮化進程需要基本公共服務資源城鄉均衡。“十三五”是我國城鎮化快速提升的五年，城鎮化率將由2015年的55%提升到2020年的60.8%，首次突破60%，由此深刻地改變我國的城鄉結構、人口分布以及基本公共服務資源的配置。[4]城鎮化不僅意味著城市需要更多的基本服務資源，比如更多的醫療衛生服務、社會服務、公共教育服務和計劃生育服務等等，而且不能造成城鄉基本公共服務資源的失衡。[5]這就迫切需要加強城鄉基本公共服務資源一體化建設。此外，城鎮化進程除了增加城鎮基本公共服務資源外，還對城鎮基本公共服務資源的質量提出更高要求。在這種情況下，實現基本公共服務資源優化和合理配置至關重要。

第二，人口區域間流動需要基本公共服務區域均衡。“十三五”期間，我國區域經濟一體化進程步伐加快。區域經濟合作作為改革開放和完善市場經濟體制的重要手段，將成為“十三五”期間我國經濟社會發展的新趨勢、新動力。據統計，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。然而，這些城市群的人均基本公共服務供給明顯不足，戶籍人口和流動人口在享受基本公共服務上明顯失衡。城市協同發展迫切需要完善與人口均衡流動配套的基本公共服務體系。[6]

三、國內基本公共服務精準配置的基本經驗

(一)以公共服務責任清單為重點的“賬單式”規范化配置策略

湖南省2014 年推出《基本公共服務清單》(湘政辦發〔2014〕70 號)，2015 年又公布了最新的《湖南省2015年基本公共服務清單》(湘政辦發〔2015〕29 號)，明確了服務項目、保障標準、覆蓋水平和支出責任。《湖南省2015 年基本公共服務清單》分為免費公共服務類(35 項)、面向特定人群補助類(28 項)和政府提供的保障性公共產品類(11 項)。“賬單式”配置不僅方便政府進行預測和結算，也有利于民眾一目了然地了解政府所提供的基本公共服務內容，有助于基本公共服務配置的規范化、標準化和公開化，是基本公共服務配置和管理的有效策略。

(二)以整合基層基本公共服務為抓手的“一門式”配置策略

廣東省佛山市禪城區探索了基本公共服務的“一門式”配置策略，即進入一家或者一個口徑或者端口或者APP 就可以享受絕大部分基本公共服務，而不需要跑多個部門。“一門式”服務在不動各業務系統的前提下有效地整合了基層辦事業務系統，極大地提高了基層基本公共服務的供給能力和效率，將是基層基本公共服務供給模式的新探索。

(三)以“互聯網+基本公共服務”為平臺的“微服務”配置策略

微服務的重點是依托云技術和大數據以及APP 等載體，將基本公共服務推送到每個個體的“微端”，即將龐大的基本公共服務做到細致入微，具體到每個個人，讓個人享受到基本公共服務的溫暖。優化配置基本公共服務資源的有效方式是借助互聯網和快速的物流技術，實現基本公共服務網絡的互聯互通，真正意義上做到基本公共服務的虛擬化、網絡化以及隨時隨地共享。目前我國上海、杭州、北京、深圳等各大城市形成了不同類型的“微服務”配置策略：有的城市按部門分類的資源整合模型，將辦事資源按照部門、機構職能進行整合；有的城市按主題分類的資源整合模型，以用戶分類為基礎組織網站服務內容，按用戶生命周期確定用戶需求，建立快速通道，提供更加便捷的服務渠道；還有的城市按場景流程的資源整合模型，對用戶對象進行分類，并在生命周期設置主題和建立快速通道等做法的基礎上提供更加人性化的服務方式，包括主動界定用戶需求，按場景整合服務內容和整合部門服務資源。場景服務模式，將分散的部門辦事資源集中到統一的流程下，突破了以往按部門辦事流程整合資源的界限，使服務更加人性化。此外，不少城市在社區層面推進“互聯網+基本公共服務”“微服務”策略，建設和完善地理信息系統(GIS)，將原來分散在不同委辦局、街道、居委會及其他部門的公共資源信息整合起來，建立社區公共資源優化配置模型系統，動態把握各社區資源配置情況，及時地發現新需求、新問題，并在此基礎上建立公共資源配置管理、服務和決策支持系統，為領導決策提供有力支持。

(四)以“人才+硬件+軟件+信息+資源”為組合的“套餐式”配置策略

貴州省、江西省等形成了以“人才+硬件+軟件+信息+資源”為組合的基本公共服務“套餐式”配置策略，即基本公共服務配置需要將人才、硬件、軟件、信息和資源等組合在一起進行配置，形成“套餐式”組合配置。這種配置策略可以避免當前在基本公共服務資源配置上只注重資源等硬件配置，而對人才等軟性服務配置滯后，造成硬件配置無法發揮真正的用處，最終形成資源浪費的現狀。“套餐式”配置需要整合服務資源。為了推動資源配置的有效性，需要對不同來源、內容相似的基本公共服務進行整合。這種配置策略在很多城市得到廣泛應用。

(五)以居住證為依托的“積分制”配置策略

基本公共服務的配置毫無疑問必須依托居住證來實施。一方面，不能以戶籍制度來閑置基本公共服務的享用；另一方面，以居住證為保障，采取積分制的形式，確保長期居住在城市但又從事諸如保姆、補鞋、修拉鏈等服務行業的基層居民能享受基本公共服務。目前，以北京和上海為首的很多城市已經實施“積分入戶”“積分入學”等積分形式的公共服務資源配置策略。不同積分對應不同基本公共服務，積分越高，享受的基本公共服務越全面、質量也越高。

(六)以誠信體系建設為核心的“累積制”配置策略

北京、上海、浙江等省市推出了基本公共服務的誠信體系建設。基本公共服務的配置需要結合誠信體系建設來實施。一方面，政府能按照基本公共服務清單不打折扣地履行承諾和責任，其誠信體系可以進行累積；另一方面，公民享受基本公共服務也需要基本的誠信門檻，誠信值太低的公民應該在基本公共服務享受上被拒，或者通過社區義工等途徑來改善或累計誠信，這樣才能享受基本公共服務。因此，基本公共服務配置應該和誠信體系建設相輔相成。

四、人口變動趨勢下我國公共服務精準化配置的策略建議

基于“十三五”人口數據變動特征，借鑒國內公共服務精準配置的策略經驗，本文提出了基于人口測算數據為基礎的公共服務精準化配置策略，主要包括五個方面的內容：

第一，對未來人口變動進行精準化預測和監測。基本公共服務配置的關鍵在于服務對象，即不同屬性特征的人口。因此，加強對未來人口規模、結構和分布的預測和監測，是實現基本公共服務精準化配置的前提和基礎。當前應該加強未來人口趨勢變動的預測，加強對城鎮化、老齡化、少子化的監測和預測，突出對人口的社會經濟特征屬性的監測，為基本公共服務精準化配置提供數據支持和保障。

第二，根據人口變動量身定做精準化服務賬單。人口規模和結構的變動必然帶來服務內容的相應改變。借鑒湖南省的“賬單式”資源配置模式，為不同人群提供賬單式服務，比如，為0～3歲的嬰幼兒提供分階段、分性別、分內容的基本公共服務賬單，為65歲及以上的老年人口提供分階段、分性別、分健康狀況的基本公共服務賬單，為15～49歲育齡婦女提供分階段、分孩次、分婚姻狀況的基本公共服務清單，等等。

第三，以APP為抓手強化基本公共服務精準化供給和配送。結合互聯網平臺和大數據分析技術，形成以APP為抓手的基本公共服務“個性化”“套餐式”“打包式”的服務模式。通過APP平臺，強化基本公共服務的“微服務”，提升基本公共服務的廣度和深度，拓展基本公共服務的觸角，豐富基本公共服務的個性化內涵，增強基本公共服務的精準化配送和供給。

第四，以居住證為載體探索基本公共服務的積分供給制度。當前，流動人口是影響基本公共服務精準配置的難點。應借鑒北京和上海等特大城市的居住證制度，探索以居住證為載體的基本公共服務的積分供給和服務制度。積分制度本身就是基本公共服務的精準量化服務模式，而通過精確的積分有助于量化服務的水平和質量。

第五，以誠信為基礎完善基本公共服務的精準攜帶。建立基本公共服務的誠信體系是圍繞人口變動的精準化公共服務配置策略的根本。精準化配置關鍵在于誠信。誠信制度的建立也有助于基本公共服務的精準攜帶，是基本公共服務可攜帶的制度保障。

[1] 楊翠迎.城鎮化進程中公共服務資源配置面臨的挑戰與對策[J].甘肅社會科學，2014(4):9-13.

[2] 陸曉文.面向以人為本的上海2040基本公共服務體系研究[J].上海城市規劃，2015(3):10-15.

[3] 邢偉.“十三五”時期健全基本公共服務體系的總體思路[J].宏觀經濟管理，2015(2):25-27.

[4] 姜曉萍，陳朝兵.我國基本公共服務體系的共同趨勢與地區差異[J].上海行政學院學報，2013(6):4-16.

[5] 盛亦男.中國流動人口家庭化遷居[J].人口研究，2013(4):66-79.

[6] 楊菊華，陳傳波.流動人口家庭化的現狀與特點:流動過程特征分析[J].人口與發展，2013(3):2-13.

[責任編輯：林麗芳]

On Precise Distribution Strategy of Basic PublicService in Trend of Demographic Change

WANG Qian, MA Wei, ZHANG Xu-ying

(China Population and Development Research Center, Beijing 100081, China)

The key to the precise allocation of public service is to find out the characteristics of the population. During the “13th Five-Year” period， China’s population is still increasing, the birth population has risen significantly, the aging trend is more severe, population mobility is becoming increasingly frequent, the level of urbanization has been significantly improved, the gap is further narrowed between household population urbanization and urbanization of the resident population, which objectively gives more challenge in the precise configuration of China’s basic public service in the total, structure, region, population, etc. From the experience of the basic public service configuration in some domestic regions, several relevant measures for the accurate allocation of basic public service are presented, and the policy reference for the government is provided to carry out the basic public service.

population migration; population structure; basic public service precision service

2017-01-20

聯合國兒童基金會課題(2016A0101)

王 茜(1984—)，女，山東濱州人，中國人口與發展研究中心見習研究員； 麻 薇(1981—)，女，滿族，北京人，中國人口與發展研究中心研究實習員； 張許穎(1964—)，男，河南鄭州人，中國人口與發展研究中心研究員。

D630；C923

A

1674-3199(2017)03-0030-08