政策制定中公民參與探究

李丹

摘 要：近些年來，隨著我國市場經濟向深層次的發展和民主政治的有序推進，公民作為社會生活的獨立個體，權利意識也隨之增強，實踐證明，良性的公民參與可以促進政策制定向民主化和科學化發展，是公共政策制定過程中不可或缺的一部分。盡管，公民參與政策制定過程是大勢所趨，但是在現階段，我國的公民參與距離高效、有序仍有很大差距。

關鍵詞：政策制定 公民參與 困境 路徑

十八屆三中全會指出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。1治理體系和治理能力的現代化旨在打破政府在政治生活和社會事務中唯一權威的現狀，建立一個多主體、多中心的社會協同治理體系。要想實現這種轉化，良性有序的公民參與必不可少。公民作為政策制定的主體參與到公共政策制定過程當中不僅可以推進行政管理模式實現從“管理”到“治理”的科學轉變，更是我國實現社會主義民主和法治的必然要求和必經之路。

一、公民參與的內涵

“公民參與”一詞產生于二戰前后的西方學術界，最初這一概念被運用于比較政治的研究中。例如，阿爾蒙德和維巴的著作《公民文化》一書中在對比分析美國、英國、德國、意大利和墨西哥五國的政治文化時就曾引用到“公民意識”和“公民參與”這樣的表述。世界范圍內系統的公民參與理論則產生于20世紀60年代，相較之下，我國對公民參與政策制定過程的研究則稍顯滯后，直到20世界90年代后期才逐漸開始。發展至今，盡管這一概念已被人所熟知，但就學術界現有研究成果來看，在“公民參與”這一概念的界定上雖然不盡相同但也是大同小異。例如，俞可平教授在對公民參與的內涵進行整理歸納后，將公民參與界定為：擁有參與需求的公民或公共組織在公共領域范圍內通過各種途徑試圖影響公共政策和公共生活以表達和實現自己的利益需求的一切活動。2楊敬峰認為公眾參與是指政府及其機構之外的公民或社會組織，通過一系列正式或非正式的途徑，直接參與政府公共決策的制定和執行過程，從而影響公共政策，維護公共利益的行為。3本文對于公民參與的界定將從主體、客體以及動機三個方面進行闡述。

（一）公民參與的主體

從字面理解，公民參與的主體是公民。而在公民參與語境下的公民是擁有我國國籍、按照我國憲法和法律的規定享有法定權利并履行法定義務的人。但是，在實踐中的公民參與的主體又不能簡單等同于法律定義下的“公民”或者政治學定義下的“人民”。以選舉權為例，選舉權被認為是公民參與的一個最基本表現，但是在十七八世紀的歐洲各國，選舉制度卻僅僅局限于貴族、僧侶、有產階級，而不及一般的人民。我國憲法第三十四條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，部分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限都有選舉和被選舉的權利。”這項權利仍局限于年滿十八周歲且未被剝奪政治權利的公民。當然，選舉權并不等于公民參與，這一例子意在指出公民參與中作為主體的公民是有所限制的，更不能等于政治學定義下的人民。

在此基礎上，關于主體的爭論也存在于：公民參與是包括政府工作人員在內的有資格的全部公民還是除政府工作人員之外的有資格的普通公民？換言之，國家工作人員參與到公共事務和政策制定過程中的行為應該被界定為行政管理活動還是公民參與呢？一些學者認為，國家工作人員首先是作為公民存在的，所以其行為應該被界定為公民參與，另一些學者則認為這種行為不該被界定為公民參與。首先，如果作為國家工作人員的公民是以履行職位職責為出發點的活動應該屬于公共管理和行政管理的范疇，而當他們履行的僅僅是法律賦予其作為一個普通公民的權利和義務時，那么對社會事務的參與和政策制定過程的參與就應屬于公民參與。

（二）公民參與的客體

公民參與的客體，指的在政策制定過程中公民施加影響的對象。民主分為直接民主和簡介民主兩種。直接民主理論主張每一個公民都參與到政策制定的過程中，運用全體投票的方式實現公民參與，而間接民主則主張選出代表，并有這些公民代表公民行使討論和決策的權利。直接民主和間接民主的優缺點都是顯而易見的，絕對的直接民主和絕對的間接民主都是不可取的，因此，公民參與既不是像直接民主理論所說的那樣越多越好，也不是像間接民主理論講的那樣越少越好，公民參與的關鍵在于政府部門在什么時間、以什么樣的方式邀請公民進行參與。4也就是說，公民參與的客體是權變的，但是仍有一個基本的準則，即在憲法和法律許可的范圍內與公民個人利益密不可分的政策和決策就應是公民參與的對象。這樣一個范圍的確立可以避免由于過度的公民參與帶來的行政成本和行政資源的增加和浪費。

（三）公民參與的動機

公民參與的動機指的是參與主體參與政策制定的利益訴求后者想達到的目的。不同的學派對于公民參與的動機有不同的解釋。

功利主義認為趨樂避苦是人的天性和人生的基本目的。那么有助于產生快樂的行為就是好的，反之則是壞的。功利主義語境下的人是趨樂避苦、趨利避害的個體，因此公民參與政策制定的過程中并不是因為法律賦予公民這樣的權利和義務，而是期望這樣的行為給自己帶來相應的利益，與此同時規避那些可能出現的損害。持該種理論的學者大都主張將公民參與的范圍限制選舉范圍內，但不能參與政策制定和政策實施的過程。

以“經濟人假設”為基礎的公共選擇理論將人類社會劃分成為經濟和政治兩個市場，在經濟市場上人們通過貨幣選擇能為自身帶來最大滿足的商品，同樣的，在政治市場中人們通過手中的選票選舉出能讓自身利益得到最大表達的政府和官員。堅持“經濟人假設”的學者認為公民和政府之間是需求和供給的關系，其最終目的是為了實現自身利益的最大化，因此，公民是公共服務的購買者，而不可能成為公共政策的參與者。

與以上兩種學說不同，公民參與公共生活和公共事務的真正動機應當是公民權的體現和公民精神的追求。

二、我國公民參與的困境

盡管公民參與政策制定的理念受到越來越多的矚目，也有越來越多的地方政府在實踐中嘗試將公民納入政策制定的過程之中，但這些實踐得到的成果卻并不理想?，F階段，仍有以下困境亟待解決。

（一）倫理困境

1.政府利益和公共利益的矛盾。公共政策的本質是對社會價值的權威性分配，作為利益主體之一的政府，如果自身利益與公共利益即大多數公民的利益訴求保持一致時，公共利益可以得到順利的表達，而一旦二者產生分歧，那么必然存在著政府棄公共利益于不顧而維護自身利益的風險。

2.政策質量要求和政策可接受性的矛盾。托馬斯在《公共決策中的公民參與》中提出衡量公民參與程度有兩個變量：政策質量要求和政策可接受性。在公民參與中，這兩者往往也難以平衡。這樣的矛盾也可以理解為政策制定專業性和民主性的矛盾。對于某些需要絕對專業知識的政策的制定過程中，缺乏專業知識和水平的公民會嚴重損害甚至威脅政策的科學性。

3.公民參與廣度和公共管理績效之間的矛盾。參與政策制定的公民越多，利益訴求也越多越繁雜，對公民利益訴求的整合和反饋需要投入大量的人力、物力和財力，勢必會導致公共管理效率低下，行政運作成本增加，對公共管理的績效是不小的挑戰。

（二）政治文化困境

政治文化是政治社會化過程中形成的一套關于政治的心理取向。我國的封建社會前后跨度越兩千多年，“官本位”思想和“臣民”意識根植于中國人的思想意識中，極大地壓制了公民參與的積極性，所以從歷史發展上說，我國缺乏公民參與的歷史和傳統。正是由于這種缺失，我國的公民參與長久以來呈現一種惡性循環的狀態：大多數公民認為政策制定是政府的事情，普通公民要做的就是照章辦事，政府官員在“官本位”思想的一項下將公民參與看做是形式和口號，政府官員對公民參與的漠視極易打擊公民的參與積極性，長此以往，不僅會滋生對政府的不信任情緒，還會演變成為政治冷漠，民眾對國家大事漠不關心，這將不利于我國治理體系現代化的發展。

（三）制度困境

制度虛置。我國公民參與的主要途徑主要有人民代表大會制度；政治協商制度；聽證制度；信訪制度。但在公民參與的實踐中，這四種制度的作用卻難以得到發揮。（1）人民代表大會制度作為我國公民有效參與的主要方式，其意義卻僅僅局限于法律層面和理論層面。根據法律規定，人大的作用在于收集和表達民意并做大限度地吸納公民參政議政，但是現在這一功能卻被大大弱化。同時代表結構也是黨政機關官員占了絕大多數，普通公民代表少之又少。這使人民代表大會制度在某種程度上基本喪失了吸納公民參與的職能，在保障公民參與方面發揮的實際作用被大大削弱。（2）政治協商制度是民主黨派參政議政的主要途徑，黨派之間的合作關系弱化了民主黨派的監督作用，更主要的是民主黨派在維護弱勢群體方面的作用十分有限。（3）聽證制度作為普通公民參與政策制定的一個重要途徑，但現實中地方政府聽證會的召開往往欠缺規范。少數的幾個公民代表難以反映公民的真實意愿，聽證會本身也淪為形式和過場。（4）信訪制度是弱勢群體表達自身利益訴求的重要手段，但是很多政府官員將上訪群眾視為影響自身政績的洪水猛獸，強行截訪、甚至對上訪人進行人身傷害的情況屢見不鮮。

1.法律保障不足。我國《憲法》和法律對公民參與作為公民基本權利雖然有所規定，但仍略顯不足。首先，《憲法》作為我國的根本大法，著重規定公民的義務，客觀上弱化了對包括公民參與權在內的權利的保護。對于侵犯公民參與的違法和違憲行為的并沒有具體的懲罰措施，侵犯公民參與權的犯罪行為幾乎是零成本的。

2.公民組織發育不成熟。我國的公民組織由于受到財政支持和政策環境的影響，對政府的依賴性大，并不能真正的代表公民反映呼聲，對政府政策的研究、評價、評估帶有官方性質，甚至成為政府的傳聲筒。6這些“夾縫求生”的公民組織魚龍混雜、欠缺監督，社會對此類公民組織認同度普遍較低。

三、促進公民參與發展的對策

為了破除現階段公民參與的困境，我們必須選擇現實可行公民參與的路徑，打破現存障礙，具體措施如下：

（一）培養公民參與熱情

我國經歷了漫長的封建社會，封建社會滋生的服從型的政治文化下，管理者和公民之間是相互隔絕的，但是現代民主政治要求公民積極主動的參與到政策制定的過程中。建立積極主動的參與型的政治文化，首當其沖的就是要提高社會的經濟發展水平，雄厚的經濟基礎是建立公民教育體系的支撐，也只有通過全面的公民教育體系，才能提高公民的整體素質，實現有序、高質、高效的參與。

（二）提升政策制定的透明度

政府應當善用網絡新媒體的平臺，保證政務公開程序的可操作性，進一步推進政府公開的廣度和深度，明確社會公民普遍關心的熱點問題，將與公民密切相關的大小事務及時、準確地公開，引導和促進公民合理表達利益訴求。

（三）健全公民參與的機制

健全公民參與機制即為民主參與行為提供體制支持和制度保障。理清黨政關系，避免本末倒置，發揮人大的現實作用。在規范基層選舉的基礎上適當擴大直接選舉范圍，調整人大代表結構，縮小城鄉代表比例差距，增加普通公民的代表比例。健全聽證會制度和信訪制度，積極引導和規范公民組織，保證公民參與渠道的暢通和多樣?！稇椃ā分赋?，參與權是作為公民的一項基本權利，應明確對違憲或者違法行為的懲治措施，堅決懲治侵害公民參與權的行為。

綜上所述，公民參與在任何國家都是多層次、多維度的復雜問題，而我國缺乏公民參與的傳統，公民參與作為新生概念在我國的發展就勢必會面臨更多的阻滯，因此，我們應理性、客觀得看待這個問題，積極推進公民教育、加強政務公開、完善制度設計，推進公民參與政策制定向縱深發展。

參考文獻：

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