醫學會參與公共衛生管理的實踐探索與思考
——以中華醫學會為例

楊曉紅

中國醫學科學院阜外醫院，北京100037

醫學會參與公共衛生管理的實踐探索與思考
——以中華醫學會為例

楊曉紅

中國醫學科學院阜外醫院，北京100037

醫學會在公共衛生管理中承擔提供部分公共衛生產品、政策咨詢、健康教育的功能，在公共衛生管理制度體系構建過程中起到過重要的推動作用。本文以中華醫學會的歷史發展為脈絡，分析其在三個歷史時期參與公共衛生管理的實踐并給予評價，從中探尋醫學會參與公共衛生管理的發展道路。

醫學會；公共衛生管理；參與機制

無論是國際視野還是從國內發展來看，傳統的福利國家早已過渡發展為服務型政府為主導的第三方治理參與的多中心治理模式。醫學會作為一種在醫療衛生領域有代表性的社會組織，在中國公共衛生管理中承擔提供政策咨詢、參與國家公共衛生政策的制定、進行健康教育和科普宣傳等公共衛生管理工作。隨著服務型政府的構建，政府對醫學會為代表的社會組織秉持理性發展的政策傾向，另一方面，醫學會在歷史的發展過程中，在不同的管理體制下，表現出不同的社會治理身份，對政府的公共衛生管理發揮越來越深入的協同治理作用。

1 中華醫學會在三個不同時期參與公共衛生管理的實踐探索

1.1 民國時期協助政府進行公共衛生管理

民國時期中華醫學會參與社會公共衛生實踐，主要表現為其在政府的公共衛生政策中扮演協助者的角色，推動中國公共衛生事業的發展。這種角色有的時候是具體政策的承擔者，有時是信息收集者，有時是建議提供者。

①推動醫療衛生體制與相關立法。民國建立之初，構建醫療衛生體制已成為發展所需，1917年中華醫學會年會提議設立中央醫事行政部，伍連德、刁信德等醫學會領軍人物聯合醫學界人事聯名上書國務院、內務部和教育部，推動該部門的設立。1918年中華醫學會再次呈文教育部，請予設立衛生部。中華醫學會推動建設統一的醫事行政機構的愿望在北伐戰爭之后獲得了回響，不僅建立了衛生部，中華醫學會的重要組織者也都投入到政府的醫療衛生體制建設之中。

②調查國內醫療和醫藥衛生狀況。為加深對中國社會醫療和醫藥衛生情況的了解，并為制定統一的標準奠定基礎，中華醫學會自1932年開始對全國鄉村地區的醫療衛生狀況展開調查，1933年開始對全國醫院的醫療狀況開展調查。成果反映在1934年第10屆年會報告《中國鄉村衛生調查報告》中，該報告為決策者和醫學工作者了解中國鄉村醫療狀況提供了重要文本。在對全國醫院狀況的調查中，中華醫學會制定的調查項目涵蓋97項，并分發全國各醫院，此次大規模的調查報告為日后政府通過醫療人員和醫療事業的標準做了鋪墊，為相關立法提供了重要的智力支持。

表1 SARS疫情控制工作

③中華醫學會對衛生防疫，消除當時霍亂鼠疫起到了至關重要的作用，對衛生宣傳及健康教育也做出了奠基作用，主要表現在審查醫學名詞，統一醫學用語漢字化和出版專業和科普讀物方面等方面。中華醫學會還致力于推動相關領域的立法工作和規則制定。

1.2 建國后文革前與政府的公共衛生管理形成互補中華醫學會還致力于推動相關領域的立法工作和規則制定

這一時期，醫學會與政府的關系是最為緊密的依附關系，醫學會在重要人事任命方面由政府委派，在重要工作方針和工作內容上都與政府對中共公共衛生的方針政策及具體要求一致。中華醫學會對中國公共衛生的主要貢獻主要體現在利用自身的專業優勢，配合政府指控美軍的細菌戰方面和進行科普衛生宣傳等方面。

①1952年1月美軍對中國地區開展了細菌戰，2月中華醫學會邀請在京細菌學家、昆蟲學家、醫藥學家、農業學家及其他科學工作者召開會議，對美國散布細菌的罪行進行抗議，時任中華醫學會總干事的方石珊參與該調查團在東北地區的實地調查工作，主筆《關于美帝國主義在中國東北地區反攻倒算撒布細菌罪行調查報告書》，除在專業領域提供智力支持、參加外事活動外，1952年2月，醫學會北京、上海、天津等地分會組織44位相關領域專家，組成抗美援朝志愿防疫檢驗隊從北京飛赴朝鮮進行防疫檢驗工作。

②1950年十六大確認第一屆全國衛生會議制定的“面向工農兵，預防為主，團結中西醫”的衛生工作方針，也是中華醫學會今后工作的總方針。規定學會宗旨是“在新民主主義文化政策下團結醫學工作者，研究學術，交流經驗，以謀醫學之普及與提高”。學會的工作方針已經明確為圍繞政府的衛生工作方針開展工作。這一時期，是醫學會與政府關系高度一致的時期，在管理體制上，有“二政府”的部分性質，在人事方面，政府的官員成為了中華醫學會的最高長官，在醫學會的日常發展上，政府給予了很大的支持，包括撥付款項用于日常工資和正常運行使用。

③科普工作成為醫學會的日常工作。1961年3月，在傅連暲會長的倡議下，中華醫學會與中央廣播事業局聯合成立了由傅連暲任主任委員的醫學廣播委員會，其任務是圍繞我國當前所要消滅的疾病、群眾所關心的常見疾病和一般衛生知識擬訂選題，邀請專家定期向全國各地播講醫藥衛生知識。

1.3 改革開放后至今的中華醫學會與政府形成合作模式

這一時期國家開啟了由計劃經濟向市場經濟的轉變，社會組織結構的類型也由一元化開始走向多元化，社會組織結構的控制方式由集中型走向分散型。近年來，政府在管理理念上和管理方式上由管制逐步過渡為善治，政府逐步放開本屬于社會自我管理的一部分職能和權力，社會組織在完成學會自身功能和活動的基礎上，承接了更多的政府轉移職能，發揮著積極的智囊和合作者的功能。

①1999—2004年間，面對突如其來的非典型肺炎（SARS）疫情，中華醫學會以積極的態度和有效的防治工作協助政府進行SARS疫情的控制（詳見表1），為取得SRAS防治的勝利做出了突出貢獻。

②承接了諸多政府轉移職能。1992年原衛生部委托中華醫學會組織專家，整理出初步的基本藥物目錄；1997～1999年受衛生部委托，完成了14個臨床醫學專業中、高級技術資格評審條件的制定工作；先后完成衛生部等上級委托的技術文件修訂任務和技術論證工作150余項。

2 醫學會參與公共衛生管理的評價

2.1 民國時期醫學會在公共衛生管理中的協作者角色及其成因

民國時期醫學會參與政府的公共衛生管理主要體現在其協助政府構建衛生制度、衛生體制、衛生立法，進行科普宣傳和健康教育諸方面，之所以能夠在這些公共衛生的重大政策、體制方面起到重要的作用，有以下原因：

中國現代醫學共同體的演變，尤其是從博醫會的衰落到中華醫學會的崛起，正是民國政府民族主義社會治理目標的產物；醫學會是獨立存在的社會組織，它的成立是自行組織建立的，在人事和財政上保持了較強的獨立性；中華醫學會救亡圖存，從戰爭伊始的搶救傷員到后方遷移，從籌資建立戰時醫院到為政府籌集醫療人才、醫藥設備和募集資金，學會的行動符合民國政府對醫療衛生體制構建的方向，醫學會在公共衛生的實踐中扮演了政府協作者的角色，得到了政府和社會的雙重認可。

2.2 建國后文革前醫學會的管理體制和性質發生的重大改變及其在公共衛生管理中的補充者角色

建國后的醫學會逐步產生了濃厚的官辦色彩，在管理體制、人事任命和工作方針上產生了強烈的依附性質，在國家公共衛生管理中發揮了重要的補充者的角色。這種質變突出表現在人事和組織兩個方面，傅連暲作為新中國建國后的中華醫學會會長，身兼黨、政、軍三方要職，并以行政首長身份兼任中華醫學會會長一職，導致建國后中華醫學會從人事上被納入政府公共管理之中，通過傅連暲身份的銜接，讓中華醫學會成為政府公共政策服務的工具，雖然名義上是社會團體，但在組織上已經依附于公共權威。這種組織上的調整，既強化了中華醫學會對公共權威的依附，也從組織上保證了社會組織作為工具被融入政府公共政策之中。自此開始，政府每年均針對人頭進行撥款，用于人員經費開支。

中華醫學會承擔衛生行業管理、制定行業規范、繼續醫學教育、開展外事學術交流服務政府外交方針，在干部、人事、資產、財務、審計等方面均按照事業單位體制進行管理。1956年原衛生部給予了批準編制的說明、1979年人事部批準了人事指標，自此每年招聘均按照指標數額開展人員引進工作。醫學會既是原衛生部的直屬聯系單位，又是民政部登記的第一批注冊的社會團體組織。

2.3 改革開放后至今醫學會在社會組織與政府關系構建中服務公共衛生能力全方位增強但發展瓶頸問題仍未得到解決

改革開放后醫學會在發展方向始終與黨的要求高度一致，作為有效的合作者，承接更多的政府轉移職能，積極主動的參與社會治理，在國家重大公共衛生事件中，展現出了卓越的政府決策智囊和政策決策實施者的作用，對公共衛生的貢獻全面增強。

在參與政府社會治理之中，承接政府轉移職能的能力全面增強，醫療技術鑒定、科技評獎和繼續醫學教育的有力開展，同時臨床路徑診療規范的建立、醫學技術評價，開展學術交流等方面，有力的推動了我國的公共衛生事業發展。同時，在組織獨立性上也明顯增強，經濟運營更加自主，資金使用上更加獨立，醫學會在行業中的龍頭老大地位明顯，是中國科協所屬協會中規模最大，實力最強、承擔政府職能最多，行業中最有權威的專業性醫學社團之一。之所以產生如此巨大的變化，主要有以下方面的原因：

這一時期，政府的重要任務之一是建設社會主義市場經濟，社會主義市場經濟的建立和完善意味著賦予市場和社會更多的空間，逐漸轉變改革開放前的高度集中的一元化體制，從而給社會組織的發展提供了空間。當公共權力從經濟領域逐漸退出并進行調整的時候，與此相適應，社會領域也開始出現了公共權威的退出與調整，從“劃漿”向“掌舵”轉變,從而為黨政分開和社會組織結構的轉型創造了現實的經濟基礎和社會條件[1]。從間接方面來說，社會主義市場經濟的建立對法制建設提出了要求，從而為明確社會組織身份地位，劃定活動空間提供了法律保障。

社會主義市場經濟的發展內含著對依法治國的要求，依法治國的確立和實現，也同樣對社會管理和規范社會組織的活動造成了重要的影響。法治將像為市場經濟運轉創造公共物品的外部性一樣，為社會組織管理和社會發展提供正面積極的外部性，推動社會組織規范、靈活的發揮專業功能，提供社會服務。

3 增強醫學會服務公共衛生能力的政策建議

社會組織在中國公共衛生服務中的貢獻，在一定程度上取決于當時政府對社會組織的定位。公共政策的制定和實施主要反映公共權威（即政府）的決策和意愿，這一方面源于政府對行政合法性的壟斷，另一方面源于政府擁有調動資源以進行公共物品供給的能力。

科斯頓則進行了更為細致的劃分，將社會組織和政府的互動關系總結為八種模型構成的連續譜系，包括壓制、敵對、競爭、合約、第三方治理、協作、互補和合作[2]。這八種模式反映了從政府在公共政策中高度壟斷各種權力到社會組織深度參與公共政策的過度，以及不同階段表現出來的不同特征。

醫學會在發展中出現逐利性訴求與非營利性質相悖，政府對其作為事業單位管理與社會團體性質矛盾，官辦色彩與經濟特性不一致等諸多方面的沖突，醫學會在財務管理等方面暴露出的問題及政府監管不力等體制問題和發展訴求問題都成為政府對醫學會等社會團體管理過程中需要解決的主要問題。

規范醫學會參與公共衛生管理需要從以下方面努力：①合理界定社會組織對公共衛生管理的介入方面和介入程度。社會組織是有隸屬關系的非營利組織，但同時是有組織發展需求的，當社會組織的發展需求與政府對其公共衛生管理一致的時候，社會組織又展現出公共衛生管理方面的專業化優勢和獨立審視的視角，在政策方案、法律法規、公共衛生防疫及健康教育方面，可以起到良好的促進作用。但社會組織是有其他發展需求的，為自身的群體服務，為學術交流服務，同時，在財務運行上，如政府監管不到位，社會監督又很薄弱的情況下，不但不能很好地提供公共衛生服務，還可能造成社會組織在社會中的負面影響。②建立社會組織有效提供公共衛生服務的平臺。設立社會組織提供公共服務的政策保障體系，以項目為單位或以其他形式，對資金、人力和其他發展需求給予保障，稅收優惠應在鼓勵發展政策傾向的基礎上，給予明確細致的區分，既不能一味減免，也要考慮非營利項目，給予一定的政策傾斜。③建立較為完善監管機制，保障公共衛生服務的有效和良好發展。社會組織有別于政府，政府提供的服務，是純公益性質的，而社會組織提供的部分服務有是償服務，有市場需求，公共衛生服務時一項涉及社會大眾，社會效益回報周期相對較長，需要公平效率合理分配醫療衛生資源，對于服務的可及性和均等化要求較高，社會組織雖然在一定程度上歸民政部和業務主管單位的雙重管理，有些甚至是三重管理，但在提供過程中，如缺乏一定的組織管理、監督機制和可持續發展機制，將有可能影響最終的提供效果。④合理解決醫學會內部諸種性質問題，目前的解決方式很可能是將醫學會分為兩部分，公共服務部分和營利性部分，如何建立適應這種形式的管理制度和體制，在目前社會團體改革步驟還不是很明朗清晰的情況下顯得比較艱難。

[1]于成文.建國以來我國社會組織的轉變與發展[D].中共中央黨校,2005：53.

[2]Coston.A model and typology of government-nonprofit organization relationship[J].In Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1998(3)：358-382.

Exp loration and Thinking on Practice of Participation in the Public Health M anagement of M edical Association—In the Chinese M edical Association,for Exam p le

YANG Xiao-hong
FuwaiHospital of Chinese Academy of Medical Sciences,Beijing,100037 China

Medical association performs the functions of providing some public health products,Policy consultation and health education in the public healthmanagement,which plays an important promotion role in the construction course of the public health management system.The paper analyzes the participation practice of public health management in three historical periods and evaluates it according to the historical development of Chinesemedical association and searches for the development path of participation in health publicmanagementof Chinesemedical association.

Medical association;Public healthmanagement;Participationmechanism

R197

A

1672-5654（2017）04（a）-0193-04

2017-01-07）

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.10.193

楊曉紅（1978-），女，山東濟南人，碩士，助理研究員，研究方向：衛生管理。